UE nie wywiązuje się ze zobowiązań wynikających z porozumienia paryskiego

Analysis

Unia Europejska od dawna starała się odegrać rolę lidera w międzynarodowych negocjacjach dotyczących zmiany klimatu. W ramach Europejskiego Zielonego Ładu zwiększyła swój cel w zakresie obniżenia emisji z przynajmniej 40% do 55% netto do 2030 roku w porównaniu ze stanem z roku 1990. Odnośną aktualizację wkładu ustalonego na poziomie krajowym złożono 17 grudnia 2020 roku. W lipcu 2021 roku ogłoszono kolejne daleko idące plany dekarbonizacji gospodarki. Aktualnie UE nie wywiązuje się jednak z wynikającego z porozumienia paryskiego obowiązku proceduralnego, zgodnie z którym powinna zgłosić sekretariatowi Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu indywidualne poziomy emisji przydzielone poszczególnym państwom członkowskim.

Teaser Image Caption
Map on climate warming in Europe, based on data produced by UERRA regional reanalysis for Europe on single levels from 1961 to 2018.

Dlaczego państwa członkowskie UE nie wywiązują się ze swoich obowiązków prawnych

UE i jej państwa członkowskie to jedyne strony porozumienia paryskiego, które mają wspólny wkład ustalony na poziomie krajowym (NDC). W art. 4 ust. 16 porozumienia paryskiego wyraźnie przewidziano, że strony, które zawarły porozumienie w sprawie wspólnego wkładu ustalonego na poziomie krajowym, „powiadamiają sekretariat o warunkach tego porozumienia, w tym o poziomie emisji przyznanym każdej stronie w odpowiednim okresie, kiedy komunikują swoje wkłady ustalone na poziomie krajowym”. W konsekwencji państwa członkowskie UE (lub jakiejkolwiek regionalnej organizacji integracji gospodarczej) ponoszą wraz z nią solidarną odpowiedzialność za swoje indywidualne poziomy emisji (art. 16 ust. 18).

W decyzji UE w sprawie zawarcia porozumienia paryskiego (2016/1841 z dnia 5 października 2016 roku) wyraźnie uznano konieczność zgłoszenia sekretariatowi poziomów emisji przydzielonych UE i jej państwom członkowskim, a Komisja Europejska przedkładała wnioski dotyczące zmiany odnośnych unijnych aktów prawnych (w odniesieniu do systemu handlu emisjami UE oraz rozporządzenia w sprawie wspólnego wysiłku redukcyjnego) w świetle nowego celu. Ponieważ państwa członkowskie wciąż prowadzą jednak negocjacje, wspólnota nie była w stanie zgłosić sekretariatowi Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu warunków porozumienia, w tym indywidualnych poziomów emisji poszczególnych państw członkowskich.

Czy brak zgłoszenia ma w ogóle znaczenie, jeżeli UE i jej państwa członkowskie robią wszystko, co mogą, aby osiągnąć wspólny cel?

Jak wiele innych wielostronnych porozumień w zakresie ochrony środowiska porozumienie paryskie opiera się na zobowiązaniach proceduralnych (w odróżnieniu od konkretnych wyników merytorycznych). Aby porozumienie mogło odnieść sukces, strony muszą traktować te wymogi poważnie. Konieczność informowania pozostałych stron o indywidualnych poziomach emisji zapewnia pewien poziom jasności, przejrzystości i odpowiedzialności na wypadek, gdyby na przykład porozumienie w sprawie podjęcia wspólnych działań nie zostało wykonane lub zostało przedwcześnie rozwiązane. W przeciwieństwie do protokołu z Kioto (załącznika B) w porozumieniu paryskim nie wymieniono celów stron w zakresie łagodzenia skutków zmiany klimatu.

Niewywiązywanie się ze zobowiązań może utrudnić skuteczne funkcjonowanie porozumienia i podważyć zaufanie do systemu. W przyszłości porozumienie w sprawie wspólnego wkładu ustalonego na poziomie krajowym mogą zawrzeć także inne strony, a obecna sytuacja powoduje ryzyko powstania precedensu w zakresie dalszego wdrażania porozumienia oraz może skutkować różnymi interpretacjami zobowiązań stron i wątpliwościami prawnymi. Jeżeli UE nie wywiązuje się z własnych zobowiązań wynikających z porozumienia, problematyczne może okazać się również podnoszenie przez nią problemu niewywiązywania się ze zobowiązań przez inne strony, a było już kilka takich przypadków.

Zanim USA wycofały się z porozumienia paryskiego na podstawie art. 28, przez krótki czas rozważały obniżenie swojego wkładu ustalonego na poziomie krajowym, chociaż każdy kolejny wkład ustalony na poziomie krajowym powinien być większy (art. 4 ust. 3), a zmian można dokonywać jedynie „w celu podniesienia swojego poziomu ambicji” (art. 4 ust. 11). Zmieniając metodologię i odpowiednie punkty odniesienia (wartości referencyjne) w odniesieniu do celu w zakresie łagodzenia skutków zmiany klimatu, Brazylia skutecznie obniżyła ogólny poziom ambicji, aktualizując swój pierwszy wkład ustalony na poziomie krajowym. Wszystkie strony porozumienia paryskiego miały złożyć nowy lub zaktualizowany wkład ustalony na poziomie krajowym do końca 2020 roku, ale terminu tego nie dochowała nawet połowa z nich.

Może to mieć jednak znaczenie z jeszcze jednego powodu. Przestrzeganie przez państwa umów międzynarodowych w dużym stopniu zależy od wzajemnego szacunku, dobrej woli, presji ze strony innych krajów, uczciwości i szerszej dynamiki tworzonej przez dany system traktatowy. W negocjacjach międzyrządowych często bardziej chodzi o gesty, zachowanie twarzy i przyjęcie określonej postawy niż o bezpośrednie wyniki. Ignorując własne zaniechanie w zakresie zgłoszenia poziomów emisji poszczególnych państw członkowskich sekretariatowi Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, UE może stracić ważną okazję do wzmocnienia porozumienia paryskiego, dania dobrego przykładu i przywrócenia wzajemnego zaufania w międzynarodowych negocjacjach klimatycznych.

Nasza planeta znalazła się w sytuacji kryzysowej, która już teraz wpływa na przestrzeganie praw człowieka, bioróżnorodność i integralność terytorialną wielu państw oraz stanowi dla nich bezpośrednie zagrożenie. Szczyt klimatyczny w Glasgow może być ostatnią szansą na uniknięcie całkowitego „załamania klimatycznego”. Otwarte odniesienie się do kwestii braku zgłoszenia i podniesienie jej na forum zarządzającym porozumieniem paryskim (CMA), a nawet złożenie zawiadomienia o swoim zaniedbaniu nowemu komitetowi ds. ułatwiania wdrożenia i przestrzegania porozumienia może być zupełnie nowym impulsem do wykazania solidarności i tego, aby „zacząć robić pewne rzeczy inaczej” – obiecały to uczynić wszystkie rządy na jakimś etapie pandemii COVID-19.

W konsekwencji podczas COP, który służy spotkaniu stron porozumienia paryskiego (CMA), można by przyjąć decyzję, zgodnie z którą „wzywa się wszystkie strony, które podejmują wspólne działania na mocy art. 4 ust. 2, do powiadomienia sekretariatu, kiedy tylko zawrą porozumienie”, lub też „żąda się – do czasu zawarcia takiego porozumienia – aby strony udzielały dodatkowych informacji na temat prawdopodobnego wyniku wewnętrznych negocjacji lub konkretnych problemów napotykanych w ich trakcie. Nie można już jednak zrobić nic więcej. Nie będzie to też miało żadnego wpływu na wewnętrzne starania UE w zakresie zawarcia porozumienia i skutecznego zajęcia się problemem zmiany klimatu. Taka decyzja stanowiłaby jednak ważne wyjaśnienie w odniesieniu do wdrażania porozumienia paryskiego w przyszłości.

Kompleksową analizę prawną obecnej sytuacji i polityki klimatycznej UE jako takiej można znaleźć w Christoph Schwarte, EU Climate Policy under the Paris Agreement, Climate Law 11 (2021), s. 157–175.