18. lutego 2010
Raport prezentujący doświadczenia 30 krajów należących do Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego dotyczących stosowania kwot wyborczych wspomagających udział kobiet w życiu publicznym został przygotowany na zlecenie Parlamentu Europejskiego przez Dyrekcję Generalną Polityki Wewnętrznej UE we wrześniu 2008 roku.
Jak to wygląda w innych krajach europejskich?
Kwoty wyborcze ustalające pewien minimalny udział kobiet w procesie wyborczym stosowane są dziś w świecie w różnej formie przez prawie połowę krajów. W Europie 5 krajów wprowadziło stosowne regulacje ustawowe (Belgia, Francja Hiszpania, Portugalia i Słowenia), a w 16 krajach obowiązują kwoty ustanowione przez partie dla list wyborczych. Takie reguły dobrowolnie przyjęte przez partie to dla Europy model najpowszechniej stosowany, a kwoty określane są w przedziale od 20 do 50 procent.
Raport pokazuje, że wprowadzenie kwot spowodowało zwiększenie reprezentacji kobiet w polityce. W Europie w 1998 roku kobiety stanowiły15,2% parlamentarzystów (średnia światowa wynosiła wówczas 18%), a w roku 2008 ich udział wzrósł do 21,1%. Są też jednak przykłady rozczarowań, gdzie nawet rozwiązania ustawowe miały niewielki wpływ na udział kobiet w parlamencie krajowym (jest to przypadek Francji, jednak dzięki przyjętym regulacjom znacząco zwiększyła się tam liczba kobiet we władzach lokalnych).
Raport składa się z dwóch części. Pierwsza zawiera opis rozwiązań stosowanych w krajach UE i EOG (Islandia, Lichtenstein i Norwegia), omówienie argumentów zwolenników i przeciwników kwot wyborczych dotyczących płci oraz prezentację sposobów wprowadzania ich w życie i osiągniętych efektów. Część pierwszą kończą rekomendacje co do instrumentów zwiększających skuteczność działania kwot. Druga część raportu to opis systemów stosowanych przez 8 krajów - Belgię, Francję, Hiszpanię, Niemcy, Polskę, Słowenię, Szwecję i Wielką Brytanię. (Znamienne, że opis polskiego przypadku nosi tytuł: Polska: krok w przód, krok w tył. Polski taniec wokół systemu kwotowego) Niniejsze streszczenie obejmuje jedynie pierwszą część raportu.
Raport pokazuje, że wprowadzenie kwot nie jest warunkiem koniecznym, aby zapewnić znaczący udział kobiet w organach ustawodawczych. Dobrym przykładem są tu Finlandia i Dania. Chociaż w żadnym z tych krajów nie ma kwot wyborczych, to jednak kobiety stanowią odpowiednio 42% i 37,4%parlamentarzystów. Same kwoty nie są również warunkiem wystarczającym, aby zwiększyć reprezentację kobiet - konieczne są dodatkowe reguły wpisujące kwoty w cały system wyborczy (np. zasady określające ustalanie kolejności kandydatów na listach wyborczych czy też sankcje za nieprzestrzeganie przyjętych reguł).
Badania przedstawione w raporcie pokazują, że to partie mają decydujący wpływ na to, kto otrzyma mandat wyborców, a więc to partie determinują też udział kobiet w swojej reprezentacji. Partie określają bowiem, ile kobiet i na jakich miejscach wpisać na listy wyborcze, w jakich okręgach wyborczych promować swoje kandydatki, a w efekcie - ile kobiet znajdzie się w ich parlamentarnej drużynie. Partie pełnią tu funkcję bramkarzy czy też selekcjonerów, wpuszczających niektórych chętnych i odrzucających innych.
Z analizy zaprezentowanej w raporcie wynika, że istnieje korelacja między orientacją polityczną partii a ich nastawieniem do kwot wyborczych dla kobiet. Kwoty są częściej dobrowolnie wprowadzane do systemów wyborczych przez partie o orientacji socjaldemokratycznej, partie pracy czy też partie zielonych. Rozwiązania wspierające kobiety chętniej stosują też partie, w których kobiety stanowią znaczący odsetek członków i które mają kobiety w gronie swoich przywódców.
W ostatnich latach wsparcie dla rozwiązań promujących większy udział kobiet w życiu publicznym rozciągnęło się jednak na całą scenę polityczną i widoczne jest dziś też w centrum i po prawej stronie tej sceny. Określa się ten proces jako "efekt imitacji" - partie dotąd wstrzemięźliwe we wspieraniu kobiet odpowiadają w ten sposób na inicjatywy swoich konkurentów politycznych, ale też na oczekiwania wyborców.
Argumenty za i przeciw
Autorzy raportu przedstawiają listę argumentów prezentowanych najczęściej przez zwolenników i przeciwników kwot, a także podejmują z nimi dyskusję. Wśród zastrzeżeń podnoszonych najczęściej przez przeciwników kwot można wymienić następujące: (i) w polityce liczy się właściwa reprezentacja idei interesów, a nie płci czy grup społecznych, (ii) wygrywać powinni merytorycznie najlepsi, niezależnie od płci czy innych czynników, (iii) kwoty są zaprzeczeniem równych szans i równego traktowania, bo dają przywileje jednej grupie, (iv) kwoty działają dyskryminująco, bo promują jedną grupę kandydatów kosztem innych, (v) kwoty są sprzeczne z zasadą autonomii władz lokalnych, bo ograniczają ich możliwości zgłaszania własnych kandydatów, (vi) kwoty są niedemokratyczne - to wyborcy powinni decydować, kto ich będzie reprezentował, (vii) kobiety nie chcą obejmować funkcji; gdyby chciały, ich udział we władzach byłby większy, (viii) kobiety nie chcą być wybierane tylko dlatego, że są kobietami zachodzi wówczas podejrzenie, że to kwota jest źródłem sukcesu, a nie kwalifikacje), (ix) kwoty dla kobiet mogą tworzyć oczekiwania co do podobnych mechanizmów dla innych grup, (x) kwoty nie są ważne, kobiety i mężczyźni mają równy status w społeczeństwie, (xi) kwoty są symbolem przeprowadzanej na siłę emancypacji w stylu sowieckim. Z kolei zwolennicy kwot zgłaszają następujące argumenty: (i) struktura instytucji politycznych powinna odzwierciedlać strukturę społeczeństwa - kobiety stanowią jego połowę, powinny więc zajmować połowę miejsc w organach decyzyjnych, (ii) udział w polityce to kwestia nie tylko meritum i kompetencji, ale także sprawiedliwości i obywatelskiego prawa do równej reprezentacji (jak uzasadnić fakt, że prawie 80% miejsc w parlamentach zajmują mężczyźni?), (iii) kwoty dla kobiet nie stanowią instrumentu dyskryminacji; jest to raczej sposób na usuwanie barier przeszkadzających w osiąganiu równego udziału w polityce i przeciwdziałanie powstawaniu nowych barier oraz dalszemu wykluczeniu, (iv) kwoty dla kobiet nie dyskryminują konkretnych mężczyzn; przeciwdziałają pokusie obecnej w partiach politycznych, aby wpisywać na listy głównie mężczyzn; także zmuszają je do przyciągania aktywnych i kompetentnych kobiet, a dla wyborców poszerzają możliwości wyboru, (v) kobiety są tak samo kompetentne jak mężczyźni, jednak ich kwalifikacje są często lekceważone i pomniejszane w świecie polityki zdominowanym przez mężczyzn, (vi) doświadczenie kobiet jest potrzebne w polityce, a instytucje polityczne powinny wykorzystywać wszystkie dostępne zasoby i kompetencje, (vii) kobiety we władzach są najlepszymi reprezentantkami innych kobiet, bo dobrze rozumieją, co znaczy brak równości, (viii) kwoty to metoda na szybkie zwiększenie liczby wybieranych kobiet i przyspieszenie tego procesu, (ix) kwoty są już stosowane w wielu krajach jako instrument do zwiększenia udziału kobiet w polityce, tj. osiągnięcia celu zadeklarowanego przez niektóre struktury międzynarodowe (m.in. UE czy też platformę pekińską), (x) kwoty są już w użyciu, formalnie lub nie, przy zastosowaniu innych kryteriów (np. aby zapewnić odpowiednią reprezentację regionów geograficznych, związków zawodowych, grup wiekowych, różnych profesji), (xi) włączenie kobiet powinno wspomóc proces demokratyzacji oraz wzmocnić dojrzałe demokracje.
Widoczne jest, że argumenty przedstawiane przez zwolenników i przeciwników kwot wywodzą się z odmiennego rozumienia takich pojęć, jak "równość", "reprezentacja" czy też "uprawnienia". Dla przykładu - dla przeciwników, kwoty są sprzeczne z zasadą równości i niedyskryminacji, a zwolennicy odpowiadają na to, że nie chodzi o dyskryminowanie mężczyzn, a o zlikwidowanie dyskryminacji kobiet oraz zapobieganie istniejącym dziś i ewentualnym nowym mechanizmom wykluczającym kobiety z życia publicznego.
Generalnie można powiedzieć, że przeciwnicy kwot wywodzą swoje argumenty z klasycznego liberalizmu i równości rozumianej jako równe szanse oraz likwidowanie barier, podczas gdy zwolennicy interpretują równość jako zapewnienie równego realnego dostępu, a nawet równego końcowego efektu. Według nich zlikwidowanie formalnych ograniczeń (np. przez przyznanie kobietom praw wyborczych) nie jest wystarczające dla zapewnienia równego udziału we wpływach politycznych. Dlatego potrzebne są instrumenty, które doprowadzą do prawdziwej równości.
Stosowanie kwot - wnioski praktyczne
Chociaż kwoty zostały wprowadzone stosunkowo niedawno, można już przedstawić ich pierwszą wstępną ocenę. Pytanie, czy kwoty faktycznie powodują lub mogą powodować zwiększenie roli kobiet w życiu publicznym, jest tu kluczowe. Odpowiedź brzmi: samo wprowadzenie kwot nie powoduje automatycznie zwiększenia reprezentacji kobiet w polityce. Należy bowiem pamiętać, że większość regulacji co do kwot przewiduje, że określona liczba kobiet ma się znaleźć na listach kandydatów do odpowiednich organów. Logiczne jest zatem następne pytanie - jakie dodatkowe warunki muszą być spełnione, aby cel, tj. doprowadzenie do zwiększenia liczby kobiet w organach władzy, został osiągnięty?
Wnioski są następujące: Kwoty muszą być spójne z całym systemem wyborczym. Wiadomo, że szanse kobiet są większe w dużych okręgach wyborczych, gdzie jest dużo mandatów do zdobycia. Ważne jest więc, żeby kandydatki były umieszczane na listach w dużych okręgach. Zasady wspierania kobiet powinny określać (oprócz samych kwot) również sposób decydowania o miejscach kandydatek na listach wyborczych, aby kobiety były umieszczane na tzw. miejscach mandatowych. Możliwe rozwiązania to np. system suwakowy czy też odpowiedni minimalny udział kobiet w pierwszej trójce lub w pierwszej piątce kandydatów.
Bardzo ważne jest monitorowanie, czy i jak przyjęte reguły są przestrzegane oraz stosowanie kar i sankcji w przypadku odstępstw. Już na etapie modelowania systemu kwot należy więc szukać odpowiedzi na pytanie, czy przyjęte zasady będzie można łatwo obejść. Naturalne wydaje się, że lepsze są tu rozwiązania ustawowe, gdyż - w odróżnieniu od kwot przyjmowanych dobrowolnie przez partie - obowiązują wszystkich graczy. Równie istotny jest jednak również rodzaj sankcji (jak pokazuje przykład Francji, niektóre partie wolały płacić kary finansowe niż stosować się do wymogów ustawy).
Respondenci opisujący dotychczasowe doświadczenia wskazywali też, że nie sprawdzają się obawy co do problemu z pozyskaniem odpowiedniej liczby kandydatek - większość odpowiedziała, że nie było z tym trudności. Ważne jest, aby rekrutacja zaczęła się odpowiednio wcześnie i aby program włączania kobiet w życie publiczne był faktycznie wspierany przez liderów partyjnych.
Rekomendacje
Generalny wniosek autorów raportu jest następujący - to partie polityczne odgrywają kluczową rolę w promowaniu zwiększenia udziału kobiet w życiu publicznym. Partie powinny więc być głównymi adresatami wszelkich działań i inicjatyw zmierzających do szerokiego włączenia kobiet w procesy i organy decyzyjne.
Pierwszą część raportu zamykają następujące rekomendacje:
1. Wszystkie partie powinny przyjąć plan działania zmierzający do pozyskania kobiet i przedstawicieli innych grup, które nie są właściwie reprezentowane w aktualnych strukturach.
2. Partie polityczne i organizacje kobiece powinny opracować narzędzia pozwalające monitorować proces nominowania kandydatów i proces wyborczy pod kątem równości płci.
3. Niezależnie od systemu kwot potrzebne są różnorodne działania wspierające udział kobiet
w polityce (np. przez organizacje kobiece czy organizacje pozarządowe).
4. Kwoty muszą być spójne z całym systemem wyborczym, aby mogły wywierać faktyczny wpływ na ten system.
5. Ustaleniu kwot musi towarzyszyć przyjęcie reguł co do sposobu ich stosowania (jak określać kolejność na listach wyborczych, jakie będą sankcje za nieprzestrzeganie zasad etc.).
6. Jeśli kwoty przyjęte są w ustawie, należy też wskazać instytucje publiczne, które będą odpowiedzialne za administrowanie, nadzorowanie i kontrolowanie ich przestrzegania; instytucje te powinny otrzymać odpowiednie fundusze.
Pełny tekst raportu do pobrania w formacie pdf (56 str., 672 KB)