Sukcesy i porażki wspierania reform na Ukrainie z perspektywy wewnętrznej, Polski i UE

Metro station in Kiev, Zoloti Vorota
Teaser Image Caption
Metro station in Kiev, Zoloti Vorota

Od wydarzeń na Majdanie Ukraina, przy wsparciu Unii Europejskiej, dokonała postępu we wprowadzaniu koniecznych reform. Jednak pomagając Ukrainie, Europa i jej państwa członkowskie popełniły błędy. Jakie wnioski płyną z ostatnich trzech lat ukraińskiej transformacji i procesu mińskiego dla Unii Europejskiej? Jakie oczekiwania względem wschodniego sąsiada nie zostały spełnione? 

Andrzej Mendel-Nykorowycz

Te pytania wyznaczyły kierunek dyskusji zorganizowanej przez warszawskie biura ECFR i Fundacji im. Heinricha Bölla. W debacie „Zmęczenie Ukrainą? Jak UE powinna wspierać ukraińską transformację?” głos zabrali: Gustav Gressel, senior policy fellow ECFR, Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz, dyrektorka programu Otwarta Europa w Fundacji im. Stefana Batorego, oraz Yevhen Hlibovytsky, członek grupy konsultantów strategicznych Nestor. Punktem wyjścia dla rozmów była niedawna publikacja Gressela pt. "Keeping Up Appearances: How Europe is Supporting Ukraine’s Transformation", a spotkanie było moderowane przez dyrektora warszawskiego biura ECFR, Piotra Burasa.

Skupiono się na kilku głównych tematach: ocenie dotychczasowych reform, znaczeniu i przyszłości porozumień mińskich, perspektywie stosunków Ukraina –Unia Europejska w obliczu rosnącego zmęczenia i spiętrzenia kryzysów w samej Europie oraz roli Polski w procesie transformacji.

Gustav Gressel przedstawił postępy w reformie poszczególnych sektorów ukraińskiego rządu i społeczeństwa, chwaląc przemiany w obszarze obrony, postępującą decentralizację systemu podatkowego, reformy rolne i wdrożenie przejrzystego, elektronicznego systemu zamówień publicznych – wszystkie te działania dały już namacalne efekty. Sądownictwo, policja i służby bezpieczeństwa są jednak nadal skorumpowane i pogrążone w stagnacji. Oceniając ukraińskie reformy, Gressel podkreślił znaczenie zmian personalnych w połączeniu z oddolną działalnością społeczną i zwiększonym nadzorem, umniejszając jednocześnie wagę czynników instytucjonalnych. To podejście zostało poparte przez Y. Hlibovytskiego, który określił państwo ukraińskie mianem „podmiotu małego zaufania” w przeciwieństwie do społeczeństwa obywatelskiego, które cieszy się dużym zaufaniem. Wraz z nieuniknionym spowolnieniem procesu reform zalecił on zarazem zmianę metod i oczekiwań. Zauważył on również zaskakujące ograniczenie wpływów oligarchicznych w rządzie i społeczeństwie, przypisując część zasługi amerykańskiej presji w tej sprawie.

W sprawie porozumień mińskich wszyscy paneliści zgodzili się, że ich pełne wdrożenie nie jest ani pożądane, ani możliwe. K. Pełczyńska-Nałęcz stwierdziła wręcz, że ich pełna realizacja doprowadziłaby do wewnętrznego podziału i paraliżu Ukrainy, otwierając drogę dla infiltracji kraju przez organizacje przestępcze. Wyraźna była jednak różnica zdań co do taktycznego znaczenia tych porozumień: Gressel przekonywał, że UE zwraca na nie zbyt dużą uwagę kosztem reform na Ukrainie, i podkreślił, że to reformy wojskowe, a nie dyplomacja, powstrzymały rosyjską ofensywę letnią w 2015 r. Pełczyńska-Nałęcz odpowiedziała, że od Ukrainy wymagana jest w tej kwestii elastyczność, gdyż porozumienia mińskie pozwalają stronom zachować twarz, a ich niektóre zapisy – przede wszystkim dotyczące pomocy humanitarnej, wymiany jeńców i obecności obserwatorów – zasługują na pełne wdrożenie. Gressel zauważył jednak, że rząd Ukrainy nauczył się już traktować porozumienia mińskie instrumentalnie, choć brak odpowiedniej komunikacji wewnątrz kraju utrudnia działania w tej kwestii. Hlibovytsky z kolei stwierdził, że te ustalenia zaburzają postrzeganie sytuacji, a wypływająca z nich dominacja narracji kryzysowej uniemożliwia dostrzeżenie przykładów udanej transformacji postsowieckiej tożsamości.

W dyskusji na temat stosunków Unia-Ukraina przedstawiono odmienne, choć niekoniecznie sprzeczne, stanowiska. Pełczyńska-Nałęcz stwierdziła, że z powodu nagromadzenia kryzysów UE przeszła od postawy strategicznej ofensywy – aktywnej promocji własnych wartości i instytucji – poprzez strategiczną defensywę – obronę tych wartości i instytucji – do inercyjnej defensywy skupionej przede wszystkim na unikaniu wojny i konfliktu, co zmusza Ukrainę i jej sojuszników do zmiany strategii. Ukraina musi stać się partnerem Wspólnoty, a nie tylko odbiorcą pomocy, zaznaczyła. Hlibovytsky zaprezentował jednak dość pesymistyczną ocenę europejskiego wsparcia dla Ukrainy, twierdząc, że unijny wkład w reformy jest ograniczony przez nieznajomość lokalnych warunków, a czasem wręcz przynosi skutki odwrotne od zamierzonych. Wraz z Gresselem odnotował również, że na Ukrainie unijne działania są coraz częściej postrzegane jako zmiana reguł w trakcie gry, co prowadzi do sceptycyzmu wobec instytucjonalnego wymiaru integracji europejskiej. Hlibovytsky ubolewał również nad brakiem jasnej perspektywy, która mogłaby motywować Ukraińców po podpisaniu umowy stowarzyszeniowej i planowanym wprowadzeniu ruchu bezwizowego, na co Pełczyńska-Nałęcz odpowiedziała, że sama implementacja umowy stowarzyszeniowej jest zadaniem rozciągniętym na dłuższy czas i dającym wymierne korzyści. Gressel uznał z kolei, że polityka UE wobec Ukrainy staje się bardziej spójna, ale skrytykował polityków europejskich za ograniczenie polityki powstrzymywania Rosji wyłącznie do ułomnego reżimu sankcji. Zalecił również zwiększone użycie benchmarków – podobnych do tych stosowanych wobec krajów starających się o akcesję – i ewaluację programów pomocowych, by zwiększyć ich efekty i zredukować niepotrzebne koszty. Jak zauważył, przy wdrożeniu DCFTA Ukraina może wykorzystać doświadczenia „nowych” państw członkowskich, a wypełnienie standardów unijnych umożliwi jej nie tylko handel i współpracę z UE, ale również zwiększy jej pozycję konkurencyjną i wiarygodność na pozostałych rynkach.

Ostatnim aspektem poruszonym w dyskusji była rola Polski w transformacji Ukrainy. Pełczyńska-Nałęcz stwierdziła, że powinna ona przejść z pozycji „adwokata Ukrainy” w rolę wiarygodnego pośrednika i tłumacza między Kijowem a Brukselą. Hlibovytsky zauważył jednak, że dialog polsko-ukraiński uległ znaczącemu pogorszeniu – w dużej mierze z powodu sporów historycznych – podczas gdy współczesne narracje dotyczące Ukrainy, między innymi dotyczące Ukraińców w Polsce i reszcie Europy, są mało słyszalne. Jego zdaniem polski rząd porzucił swoją dotychczasową, wyjątkową rolę partnera, które dostrzega „różne odcienie szarości” na Ukrainie.

Zawarte w tekście poglądy i konkluzje wyrażają opinie autora i nie muszą odzwierciedlać oficjalnego stanowiska Fundacji im. Heinricha Bölla.