Ponad dwa lata temu Unia Europejska podpisała porozumienie dotyczące zawracania osób ubiegających się o azyl z Grecji do Turcji. Przez jednych przyjęte z entuzjazmem, przez innych mocno krytykowane, porozumienie do dziś pozostaje jedynym konkretnym działaniem UE w sferze polityki migracyjnej od czasu wybuchu „kryzysu uchodźczego”. Jakie wnioski możemy z niego wyciągnąć – co udało się mu osiągnąć, a komu zaszkodziło? Czy jest ono podstawą do budowania długofalowej polityki migracyjnej w UE? I co mówi nam o dzisiejszej kondycji Europy?
25 maja 2018 r. odbyła się debata „Perspektywy polityki migracyjnej UE”, zorganizowana przez warszawskie biura ECFR oraz Fundacji im. Heinricha Bölla. Naszymi gośćmi byli Gerald Knaus (European Stability Initiative, pomysłodawca porozumienia UE-Turcja), Agnieszka Kulesa (Instytut Spraw Publicznych) oraz Ana Uzelac (Instytut Clingendael); spotkanie moderował Konstanty Gebert.
Trudno o lepszy przykład bardziej wspólnego problemu dla UE niż migracja. Trudno też o lepszy przykład europejskiego niepowodzenia. /Konstanty Gebert/
Punktem wyjścia do debaty była druga rocznica wejścia w życie Porozumienia UE-Turcja, które zakłada zawracanie do Turcji osób ubiegających się o azyl w Grecji. Jego celem jest ograniczenie liczby uchodźców docierających do Europy poprzez wsparcie finansowe dla Turcji w wysokości 6 miliardów euro. Entuzjastycznie przyjęte przez niektórych porozumienie było i jest mocno krytykowane przez liczne organizacje pozarządowe. UE oskarżana jest m.in. o eksportowanie problemu migrantów poza swoje granice i przymykanie oka na łamanie praw uchodźców w sąsiedniej Turcji. Jaki bilans przedstawia się po dwóch latach od zawarcia porozumienia, i jakie wnioski możemy z niego wyciągnąć na przyszłość?
Turecka wygrana na loterii
Jak zgodnie stwierdzili paneliści, porozumienie było wynikiem potrzeby natychmiastowych rozwiązań i pilnego rozwiązania kwestii migracyjnej. Wzięło się z poczucia utraty kontroli nad, z jednej strony, granicami „Twierdzy Europa”, z drugiej zaś – europejskimi obywatelami coraz częściej popierającymi populistyczne ruchy i powielającymi ich retorykę. Osiągnęło ono swój najważniejszy cel, spadek liczby migrantów docierających do Europy. Pomimo ogromnych nakładów finansowych ze strony UE, sytuacja społeczno-ekonomiczna osób ubiegających się o azyl w Turcji nie uległa jednak poprawie. Kto więc skorzystał na porozumieniu?
Największym wygranym wydaje się być sama Turcja. Według Any Uzelac, dla tamtejszych władz porozumienie stało się kartą negocjacyjną we wszelkich rozmowach z UE. Ceną, jaką na dłuższą metę zapłaci za to UE, będzie uzależnienie od sytuacji politycznej w Turcji – ta zaś jest mało przewidywalna i w każdej chwili może ulec zmianie i to niekoniecznie w takim kierunku, jaki by sobie tego życzyła Unia. Umowa z UE umożliwiła ponadto jeszcze większe niż dotychczas instrumentalizowanie kwestii uchodźczej w polityce wewnętrznej i zagranicznej Turcji. Jest to problematyczne przede wszystkim ze względu na problem łamania praw człowieka w Turcji.
Według Any Uzelac, największą zaletą porozumienia jest to, że dało ono Europie czas na wypracowanie strategicznych, systemowych rozwiązań i długoterminowej polityki migracyjnej i azylowej. Agnieszka Kulesa zwróciła uwagę na to, że istnieją już międzynarodowe mechanizmy, które można by ulepszyć i wdrażać skuteczniej niż do tej pory. Należy przyjrzeć się strukturalnym słabościom systemu, m.in. trudnościom w dostępie do procedury azylowej. Według Geralda Knausa, kluczowe jest jej przyspieszenie, w niektórych przypadkach trwa ona bowiem nawet kilka lat. Jako przykład dobrej praktyki Knaus wskazał na przypadek holenderski, gdzie decyzja władz odnośnie przyznania (bądź nie) azylu pojawia się już po kilku dniach. Ten wątek wzbudził sporo wątpliwości (zarówno wśród panelistek, jak i publiczności) na ile równie szybka procedura może być efektywna i sprawiedliwa. Nie można zapominać, że za każdym wnioskiem o azyl stoi konkretna osoba z własną historią, zawiłym kontekstem polityczno-ekonomiczno-społecznym oraz traumatycznymi doświadczeniami, i że trudno to wszystko streścić urzędnikowi w kilka dni. Siedzący wśród publiczności Witold Klaus, prezes Stowarzyszenia Interwencji Prawnej, ocenił wspomniany pomysł jako „kompletnie chybiony (…), niemożliwy, niewykonalny i po prostu nieludzki”.
Gerald Knaus bronił porozumienia jako jedynego konkretnego rozwiązania, jakie pojawiło się na arenie międzynarodowej od czasu wybuchu „kryzysu uchodźczego” w 2015 r. Nikt inny, jego zdaniem, nie przedstawił sensownej, możliwej do zrealizowania alternatywy. Ten sam zarzut pojawił się w kontekście Australii – kraju o wyjątkowo restrykcyjnej polityce azylowej. Jak zauważył Knaus, obecne surowe wobec azylantów prawo weszło w życie właśnie dlatego, że organizacje broniące praw człowieka nie były w stanie wysunąć żadnej lepszej i realistycznej propozycji. Także debata europejska opiera się, według niego, za bardzo na ideologii i teoretycznych rozważaniach, za mało zaś – na konkretnych narzędziach i rozwiązaniach.
Europa w czasach płynnej nowoczesności
Pytanie, na ile UE rzeczywiście potrafi skorzystać z czasu, który zyskała dzięki porozumieniu. Na razie wygląda na to, że w sposób niewystarczający. Kwestia uchodźcza stawia bowiem pytania nie tylko o wspólną politykę migracyjną, lecz przede wszystkim o to, czym jest Unia Europejska i jakimi wartościami chce się kierować. Czy w momentach kryzysowych UE powinna działać jako całość, czy jako zbiór niezależnych od siebie państw narodowych? Jak przekonywała Ana Uzelac, żeby zrozumieć to, co dzieje się obecnie w tej kwestii, trzeba najpierw zastanowić się nad źródłem napięć wewnątrz samej Unii. Nie jest nim sama migracja, lecz głęboko zakorzenione w Europejczykach niepokój i lęk. Populistyczne i antyimigranckie narracje zyskują na popularności właśnie dlatego, że żywią się powszechnym w UE poczuciem, że państwa nie są już w stanie chronić swoich obywateli przed niekontrolowanym przepływem kapitału, prekaryzacją rynku pracy, wykluczeniem i nierównościami ekonomicznymi. Lęk przed cudzoziemcami to efekt uboczny fundamentalnych wewnętrznych problemów, na jakie UE jak na razie nie jest w stanie znaleźć odpowiedzi. Dyskusja wokół migracji skutecznie odwraca od nich uwagę, koncentrując się na rzekomym zewnętrznym zagrożeniu ze strony uchodźców.
W ciągu ostatnich lat w Europie doszło, jak powiedział Konstanty Gebert, do radykalnej zmiany dyskursu i tego, w jaki sposób postrzegamy kwestię uchodźczą: „nie myślimy już o tym, jak mamy pomagać, tylko co możemy zrobić, żeby ci uchodźcy nam nie przeszkadzali”.