Kaskadowe niebezpieczeństwa dla pluralizmu mediów i europejskie podejście do ich zwalczania

Wolność i pluralizm mediów, choć tradycyjnie pojmowane jako kwestia należąca do kompetencji krajowych, zyskały obecnie znaczenie w europejskiej agendzie politycznej, co między innymi doprowadziło do zaproponowania na szczeblu Unii Europejskiej europejskiego aktu o wolności mediów (European Media Freedom Act, EMFA) – środka bezprecedensowego i odważnego, który jednak nie rozwiąże w cudowny sposób wszystkich problemów.

Wolność słowa oraz niezależność i pluralizm mediów to filary współczesnych demokracji liberalnych. Stanowią kluczowe wartości zarówno UE, jak i większości państw europejskich poza jej granicami. Chroni je między innymi art. 11 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka implementującego Konwencję oraz obszerny zbiór standardów, które Rada Europy opracowała w celu promowania silnych i niezależnych mediów oraz wzmocnienia demokratycznej debaty publicznej.

Rządy muszą nie tylko respektować wolność słowa i wolność mediów, ale także dbać o demokratyczną przestrzeń publiczną, nawet jeśli oznacza to tolerowanie krytycznych wobec nich opinii i akceptowanie faktu, że dziennikarze będą badać ewentualne przewinienia osób aktualnie sprawujących władzę.

W ostatnich latach bardzo zmieniło się to, co dokładnie rozumiemy pod pojęciem "media" – prowadzi to nie tylko do wyzwań definicyjnych, ale także ekonomicznych, politycznych i społecznych. Podczas gdy w XX wieku wiadomości dostarczały radio, telewizja i gazety, XXI wiek przyniósł niezliczoną ilość nowych formatów rozpowszechniania wiadomości i informacji – głównie za pomocą internetowych portali informacyjnych i mediów społecznościowych. Z nimi pojawiły się zmiany w sposobie produkcji, dystrybucji i konsumpcji informacji. Wiele nowych głosów otrzymało szansę na bycie usłyszanym, a odbiorcy nagle zyskali nieograniczone możliwości wyboru preferowanego źródła informacji, jako że tradycyjne kanały informacyjne zostały uzupełnione przez blogerów, vlogerów i przypadkowych użytkowników mediów społecznościowych. Jeśli nadal istnieją podmioty decydujące o tym, jakie historie trafiają do sfery publicznej, to nie są to już wyłącznie redaktorzy mediów informacyjnych, ale w przeważającej mierze algorytmy zarządzające wyszukiwarkami, komunikatorami i portalami społecznościowymi.

To nowe środowisko medialne pociąga za sobą konkretne zagrożenia. Niepełna lista aktualnych, wzajemnie powiązanych ze sobą problemów obejmuje fakt, że media informacyjne straciły istotną część swoich dochodów, tym samym borykając się z trudnościami w utrzymaniu jakości dziennikarstwa; rozprzestrzenianie się dezinformacji doprowadziło do obaw o uczciwość wyborów, między innymi we Francji i w Niemczech; mniejszości, osoby publiczne i dziennikarze są coraz częściej celem internetowych gróźb i mowy nienawiści; pośredniczące w wymianie medialnej podmioty sterowane algorytmami modyfikują sposób, w który wiadomości docierają do odbiorców, a debata publiczna staje się coraz bardziej spolaryzowana. Te problemy, jeśli pozostaną nierozwiązane, mogą mieć katastrofalne skutki nie tylko dla sfery publicznej, ale także dla stanu samej demokracji.

Analiza zagrożeń

Centrum Pluralizmu i Wolności Mediów (Centre for Media Pluralism and Media Freedom) każdego roku publikuje ocenę zagrożeń dla pluralizmu mediów w krajach członkowskich i kandydujących do UE zatytułowaną Monitor Pluralizmu Mediów (Media Pluralism Monitor, MPM). Po uwzględnieniu dwustu czynników prawnych, społeczno-politycznych i ekonomicznych, edycja MPM z 2022 roku (obejmująca poprzedni rok) ponownie pokazała, że żaden z krajów objętych analizą nie jest odporny na problemy związane ze sferą mediów. Generalnie największe zagrożenia odnotowano w obszarze pluralizmu rynkowego – w jego ramach oceniany jest kontekst ekonomiczny, w którym operują przedsiębiorstwa medialne. MPM zarejestrowało niewielką poprawę w ogólnej ocenie pluralizmu rynkowego w 2020 i 2021 roku, kiedy rynki medialne wychodziły z szoku gospodarczego spowodowanego pandemią COVID-19. Mimo to ocena pluralizmu rynkowego jest nadal bardzo bliska temu, co w metodologii MPM uznaje się za "wysokie ryzyko". Ten wynik pokazuje, że platformy internetowe mają dominującą siłę rynkową, a jednocześnie koncentracja rynków medialnych uległa dalszemu zwiększeniu ze względu na rosnącą w branży mediów tradycyjnych tendencję do łączenia się i konsolidacji. Nie zaskakuje, że doprowadziło to również do zwiększenia ryzyka ingerowania przez właścicieli w treści tworzone przez dziennikarzy. Pomimo inicjatyw legislacyjnych w krajach członkowskich i na poziomie UE, kwestia przejrzystości w odniesieniu do własności mediów nadal budzi niepokój. Do dziś obywatele UE mają trudności z dostępem do nazwisk rzeczywistych właścicieli organizacji medialnych działających w niektórych państwach członkowskich.

W obszarze niezależności politycznej MPM odnotował poważne zagrożenia związane z reklamą finansowaną przez państwo (która często jest wykorzystywana przez rządy jako forma ukrytej dotacji) oraz przejrzystością i uczciwością reklamy politycznej w internecie (podczas gdy jej odpowiednik poza internetem jest zazwyczaj dobrze uregulowany). Niepokój wzbudziły także kwestie autonomii redakcyjnej newsroomów oraz niezależności zarządzania mediami publicznymi. Szczególnie w nowszych państwach członkowskich UE eksperci MPM odnotowali oznaki autocenzury wśród dziennikarzy. Niepokojące trendy w pozostałych obszarach obejmują wzrost zagrożeń (a nawet ataków) na dziennikarzy, niedostateczną reprezentację kobiet i mniejszości zarówno w zawodzie dziennikarza, jak i w reprezentowanych w mediach poglądach, a także rozprzestrzenianie się mowy nienawiści i dezinformacji w Internecie.

Do najtragiczniejszych wydarzeń roku 2021 należały zabójstwa trzech dziennikarzy w krajach objętych analizą MPM: tureckiego prezentera radiowego Hazım Özsu, greckiego dziennikarza Giorgosa Karaivaza oraz holenderskiego byłego reportera kryminalnego Petera R. de Vriesa. Z powodu braku wystarczających uregulowań prawnych w ubiegłym roku dalej wzrastała liczba strategicznych pozwów przeciwko zaangażowaniu w sprawy publiczne (SLAPP). W ramach jednego z największych ubiegłorocznych transgranicznych śledztw dziennikarskich ujawniono, że władze węgierskie wykorzystały oprogramowanie szpiegowskie Pegasus do włamania się do telefonów znanych dziennikarzy.

W poszukiwaniu adekwatnych środków

W roku 2022 inwazja Rosji na Ukrainę i związana z nią kampania dezinformacyjna ponownie przypomniały nam o powadze zagrożeń dla otwartej i demokratycznej przestrzeni publicznej. Aby zapobiec niekontrolowanemu rozprzestrzenianiu się rosyjskiej propagandy poprzez kanały telewizyjne i media internetowe, w ramach unijnych pakietów sankcji zadecydowano o zablokowaniu szeregu mediów internetowych pochodzenia rosyjskiego i zawieszeniu ich nadawania. Jednak działanie to nie obyło się bez kontrowersji. Wzbudziło ogólnoeuropejską debatę na temat granic wolności słowa, dopuszczalności propagandy w wolnym i pluralistycznym społeczeństwie, skuteczności zakazów oraz kompetencji instytucji UE w zakresie mediów i obiegu informacji. To ponownie pokazuje, że przestrzeń publiczna nie potrzebuje jedynie środków ochronnych ze strony organów regulacyjnych i decydentów. Podejmowane kroki muszą być oparte na starannym planowaniu i dyskusji pomiędzy decydentami, organami regulacyjnymi, dziennikarzami i innymi kluczowymi zainteresowanymi stronami.

Przyglądając się szerszym wyzwaniom związanym z pluralizmem mediów, coraz wyraźniej widać, że aby poradzić sobie z zagrożeniami dla wolności i pluralizmu mediów, będziemy potrzebować przemyślanych ram zharmonizowanych przepisów UE oraz silnej współpracy w obszarze regulacji, która zajmie się niedoskonałościami rynku w zakresie mediów informacyjnych, zapewni przejrzystość i uczciwą konkurencję na rynku internetowym, a jednocześnie położy nacisk na ochronę praworządności.

Cieszy fakt, że zarysowane problemy zyskują na znaczeniu w debacie publicznej i dzięki temu zajmują również ważne miejsce w programach politycznych. W ciągu ostatnich kilku lat w UE doszło w tym zakresie do wielu istotnych zmian.

UE zainicjowała szereg nowych inicjatyw regulacyjnych mających na celu poprawę przepisów dotyczących usług medialnych i rynków medialnych w Unii, również w odpowiedzi na rosnącą rolę i siłę globalnych platform internetowych. W ramach szeroko zakrojonej reformy polityki rynku cyfrowego wprowadzono pakiet Digital Services Act (akt o usługach cyfrowych) mający na celu poprawę bezpieczeństwa w przestrzeni cyfrowej i wyrównanie szans na rynku cyfrowym.

Jednym z głównych elementów Digital Services Act jest między innymi wymóg terminowego i skutecznego usuwania nielegalnych treści internetowych oraz zapewnienia użytkownikom narzędzi, za pomocą których mogą oznaczać problematyczne treści. Wprowadza także wymogi dotyczące przejrzystości funkcjonowania algorytmów i odstraszające sankcje finansowe dla platform internetowych w przypadku poważnych naruszeń. Propozycja dotycząca regulacji reklamy politycznej w internecie ma zająć się targetowaniem reklam. Kodeks postępowania w zakresie zwalczania dezinformacji (w nowej, udoskonalonej formie) stworzył już ramy samoregulacyjne dla platform internetowych takich jak Google czy Facebook i ma na celu zwiększenie przejrzystości reklamy politycznej i ograniczenie zautomatyzowanego rozprzestrzeniania się dezinformacji. Ma również zapewnić, że szerzenie dezinformacji nie będzie już dochodowym biznesem.

W zakresie działalności dziennikarskiej zwiększone zostały fundusze UE dostępne dla mediów informacyjnych, zaproponowano unijną dyrektywę anty-SLAPP, a mechanizm warunkowości w zakresie praworządności umożliwia UE wstrzymanie funduszy dla tych państw członkowskich, które nie przestrzegają praworządności w odniesieniu do niezależności mediów i wolności słowa. Ponadto, co jest prawdopodobnie najistotniejszym wydarzeniem dla pluralizmu mediów, we wrześniu 2022 roku Komisja Europejska przedstawiła publicznie swoją propozycję europejskiego aktu o wolności mediów (European Media Freedom Act, EMFA).

Opublikowany tekst EMFA świadczy o tym, że Komisja podjęła śmiałą inicjatywę pomocy niezależnym producentom treści informacyjnych, tworząc wspólne struktury dla mediów w ramach jednolitego rynku europejskiego - i jednocześnie potwierdzając, że wolność mediów należy do podstawowych filarów europejskiej demokracji. Jeżeli rozporządzenie to zostanie przyjęte, może stać się punktem zwrotnym, torując drogę wielu ważnym reformom europejskiej przestrzeni medialnej. Kluczowym krokiem będzie utworzenie Europejskiej Rady ds. Usług Medialnych (EBMS), która pomoże wdrożyć przepisy oraz strzec standardów wolności i pluralizmu mediów w całej UE. Wśród wielu propozycji zawartych w projekcie interesujące jest to, że poproszono państwa członkowskie o zagwarantowanie przepisów materialnych i proceduralnych pozwalających na ocenę przypadków koncentracji na rynku mediów, które mogłyby mieć znaczący wpływ na pluralizm mediów i niezależność redakcyjną. Ponadto EMFA proponuje przepisy zapewniające większą przejrzystość i obiektywizm w przydzielaniu reklam państwowych, a także zabezpieczenia przed stosowaniem oprogramowania szpiegowskiego wobec dziennikarzy i nieuzasadnionym usuwaniem treści medialnych przez platformy internetowe. Tekst zawiera również roboczą definicję usług medialnych, w tym pojęcie "odpowiedzialności redakcyjnej" przy dostarczaniu programów medialnych. Tym samym próbuje zdefiniować, jakie formy produkcji treści medialnych będą chronione przez rozporządzenie.

Nie powinno się jednak zapominać o mankamentach proponowanej regulacji. Krytycy zwracają między innymi uwagę na wspomnianą definicję serwisów medialnych jako z jednej strony zbyt niejasną, a przez to faworyzującą duże, tradycyjne media, a z drugiej zbyt szeroką, uwzględniająca usługi, które nie są mediami. Dokument nie przewiduje żadnych sankcji, zakres działań jest w niektórych przypadkach źle zaprojektowany (np. próg miliona mieszkańców przy ocenie przydzielania reklam przez władze lokalne czy definicje „oprogramowania szpiegowskiego”). Z kolei wiele kluczowych kwestii (jak np. przejrzystość własności mediów) poruszono głównie w rekomendacjach, a nie w samej regulacji. Aby rozporządzenie było jak najskuteczniejsze i odpowiadało na ewentualne problemy, najbliższe miesiące musza upłynąć pod znakiem intensywnych debat między dziennikarzami, przedstawicielami branży medialnej, naukowcami, społeczeństwem obywatelskim i decydentami. Inicjatywa ta ma dużą wartość zarówno symboliczną jak i normatywną, ale wymaga większej uwagi ze strony społeczności, które ma chronić i wzmacniać. Aby europejski akt o wolności mediów jak najskuteczniej przyczynił się do rozwoju naszej sfery publicznej, musimy rozpocząć tę dyskusję już teraz.

Pogłębione informacje na temat wolności mediów:

• Media Pluralism Monitor 2022
• CMPF’s contribution to the Call for Evidence on the European Media Freedom Act (EMFA)
• Study on Media Plurality and Diversity Online