Rola finansów na rzecz klimatu podczas COP27

Zobowiązanie krajów rozwiniętych do zapewnienia odpowiedniego i przewidywalnego wsparcia finansowego dla krajów rozwijających się w zakresie ich wysiłków związanych ze zmianą klimatu po raz kolejny znajdzie się w centrum zainteresowania podczas tegorocznej konferencji klimatycznej ONZ (COP27) w Egipcie. Kwestie związane z finansowaniem działań związanych ze zmianą klimatu ujęto w kilkunastu punktach będących przedmiotem negocjacji. W roku naznaczonym niszczycielskimi anomaliami pogodowymi i klimatycznymi na całym świecie, wysokimi kosztami energii i żywności po inwazji Rosji na Ukrainę, presją inflacyjną i widmem globalnego spowolnienia gospodarczego w obliczu narastającego kryzysu zadłużenia wiarygodny plan wywiązania się z zaległego zobowiązania w zakresie wyznaczonego na 2020 rok celu obejmującego przeznaczanie rocznie 100 miliardów dolarów na działania związane ze zmianą klimatu oraz – co najważniejsze – decyzja o sformalizowaniu finansowania usuwania strat i szkód będą papierkiem lakmusowym sukcesu obrad w Sharm El-Sheikh.

Aby przywrócić zaufanie do międzynarodowego procesu przeciwdziałania zmianie klimatu, będą potrzebne wiarygodne wyniki w zakresie obu wspomnianych priorytetów. Bogate narody muszą udowodnić, że chcą się wywiązać ze swojej części zobowiązań przewidzianych w porozumieniu paryskim, skoro kraje rozwijające się wzywa się do zwiększenia swoich własnych zobowiązań klimatycznych, co ma przyczynić się do wspólnej odpowiedzi na utrzymujący się niedostateczny poziom ambicji, biorąc pod uwagę, że mija ostatnia szansa na zatrzymanie globalnego ocieplenia na granicy 1,5 stopnia Celsjusza.

Postulat nowego, dodatkowego finansowania przeznaczonego na usuwanie strat i szkód….

Wiele się wydarzyło w dyskursie dotyczącym strat i szkód, od kiedy COP26 w Glasgow zakończył się odmową przez kraje rozwinięte, przede wszystkim USA i Unię Europejską, uwzględnienia prośby krajów rozwijających się o utworzenie mechanizmu finansującego usuwanie strat i szkód oraz zaoferowaniem formatu Glasgow Dialogue w ramach nagrody pocieszenia. Trzyletni proces, wyszydzany jako gadanina bez planu i celu, rozpoczął się od czerwcowych rozczarowujących rozmów w Bonn. Bogate kraje twierdziły, że pomoc humanitarna i rozwojowa, a także pomoc w zakresie ograniczania ryzyka klęsk żywiołowych oraz istniejące fundusze klimatyczne i rozwiązania oparte na ubezpieczeniach stanowią już wsparcie dla państw i społeczności zmagających się ze szkodami powodowanymi przez zmiany klimatu, w związku z czym można by po prostu odpowiednio dostosować te działania, aby wynikające z nich wsparcie było efektywniejsze. Od tamtej pory państwa rozwinięte zmieniły nieco ton, co wynikało z presji wywieranej wspólnie przez kraje rozwijające się, zjednoczony ruch społeczeństwa obywatelskiego, który uczynił z postulatu utworzenia mechanizmu finansowania usuwania strat i szkód swoje hasło przewodnie na COP27, oraz media, które zaczęły śledzić ten proces ze wzmożonym zainteresowaniem i umieściły toczącą się debatę w kontekście odpowiedzialności moralnej, solidarności i sprawiedliwości klimatycznej, unikając w dużej mierze sformułowań nawiązujących do odszkodowań. Nawet Stany Zjednoczone, które przez długi czas były nieugięte w kwestii nieuznawania odpowiedzialności finansowej za straty i szkody oraz traktowały priorytetowo inwestycje na rzecz ograniczania emisji, dokonały ostatnio korekty swojego stanowiska, aby ich głos sugerował większą skłonność do współpracy. Ogrom zniszczeń i ludzkiego cierpienia spowodowanych przez niedawne pasmo katastrof klimatycznych na Globalnym Południu, z których najbardziej potworne okazały się bezprecedensowe powodzie w Pakistanie, zalewające jedną trzecią kraju, kosztujące życie ponad tysiąc osób i powodujące szkody o wartości przekraczającej prawdopodobnie 40 miliardów USD, pokazuje niesprawiedliwość klimatyczną i cenę opóźnień w zajęciu się tym problemem. Nieadekwatna odpowiedź na powodzie w Pakistanie w zakresie pomocy humanitarnej i finansowania kryzysowego (w połowie października otrzymano jedynie 50 mln USD z 800 mln USD, na które opiewał apel ONZ o pomoc humanitarną) uwypukla potrzebę nowego, znacznego finansowania przeznaczonego na usuwanie strat i szkód. To właśnie dlatego organizacje zrzeszające państwa nieproporcjonalnie dotknięte skutkami zmian klimatycznych – Climate Vulnerable Forum (CVF) i Vulnerable Twenty (V20) – uruchamiają własny mechanizm finansowania usuwania strat i szkód w nadziei na szerokie wsparcie krajów rozwiniętych. Niezależnie od tego do przekazania środków na usuwanie strat i szkód zobowiązały się wstępnie w minionym roku podczas COP26 Szkocja i Walonia, a nieco później także Dania jako pierwsze państwo będące stroną UNFCCC. Chociaż było to istotne dla przełamania politycznych lodów, środki, które obiecano, były niewielkie – deklarowane kwoty opiewały na miliony, a nie niezbędne miliardy. Należy przyjąć te kroki z zadowoleniem, ale nie powinny one odwracać uwagi od postulatu utworzenia kompleksowego mechanizmu w ramach UNFCCC, rozliczanego przez wszystkie strony konwencji.

COP27 szybko pokaże, czy zaobserwowana zmiana tonu wśród bogatych krajów ma jakieś większe znaczenie. Ponieważ rozmowy na tematy związane z ustaleniem finansowania przeznaczanego na usuwanie strat i szkód trafiły do porządku obrad, jego przyjęcie w drodze konsensusu pierwszego dnia negocjacji będzie pierwszą oznaką tego, czy można mieć nadzieję na uruchomienie mechanizmu finansowania usuwania strat i szkód. Taki instrument finansowania usuwania strat i szkód, nawet jeśli nie będzie jedynym ustaleniem o charakterze finansowym, powinien odgrywać kluczową rolę w zakresie koordynacji i rozliczeń, oferować przede wszystkim środki finansowe w formie niepowodującej powstawania zadłużenia, stanowiące uzupełnienie innych istniejących już zobowiązań w zakresie finansowania działań związanych ze zmianą klimatu, oraz być dostępny dla wszystkich krajów rozwijających się. Ma to znaczenie przede wszystkim dla małych rozwijających się krajów wyspiarskich, które – ze względu na kryteria dochodowe, a nie kryteria oparte na narażeniu na skutki zmian klimatu – często mają ograniczony dostęp do finansowania na warunkach preferencyjnych poza UNFCCC, na przykład w wielostronnych bankach rozwoju.

Ważną konsekwencją decyzji o powstaniu mechanizmu finansowania usuwania strat i szkód podczas COP27 będzie szybkie podjęcie działań przez sieć na rzecz usuwania strat i szkód Santiago Network on Loss and Damage (SNLD). Sieć ta powstała w 2019 roku i ma zapewniać pomoc techniczną krajom rozwijającym się, w tym również przygotowywać je do wdrażania ostatecznie większego finansowania przeznaczonego na usuwanie strat i szkód, na przykład na realizację działań i priorytetów określonych w kompleksowych ewaluacjach potrzeb w zakresie usuwania strat i szkód, wspieranych przez SNLD. Chociaż potrzebne są większe środki niż te przewidziane dotychczas w ograniczonych zobowiązaniach na rzecz wsparcia SNLD, kraje rozwinięte nie będą w stanie sprzedać dodatkowych zobowiązań w zakresie finansowania pomocy technicznej w obszarze strat i szkód jako substytutu niewypełnionych zobowiązań czy też ciągłej bezczynności w zakresie uruchomienia mechanizmu finansowania usuwania strat i szkód.

…przy jednoczesnej pracy na rzecz spełnienia obietnicy zapewnienia 100 mld USD rocznie na finansowanie działań związanych ze zmianami klimatu…

Podczas COP26 Kanada i Niemcy miały przedstawić plan realizacji zobowiązań w zakresie finansowania działań związanych ze zmianami klimatu, z którego wynikałoby, kiedy i w jaki sposób kraje rozwinięte mogłyby wreszcie wywiązać się ze złożonej w 2009 roku obietnicy zapewniania krajom rozwijającym się 100 mld USD rocznie na działania związane ze zmianą klimatu. W przedstawionym planie wskazano, że mogłoby do tego dojść w 2023 roku, ale bez odpowiedzi pozostał szereg pytań dotyczących jakości i ukierunkowania finansowania działań związanych ze zmianą klimatu, w tym na przykład kwestia tego, jak radzić sobie z poprawą dostępu do finansowania działań związanych ze zmianą klimatu czy też w jaki sposób zwiększać skalę finansowania działań adaptacyjnych. Następnie ukazała się nowa ocena OECD, z której wynika, że bogate kraje zdecydowanie nie wywiązały się ze swoich zobowiązań, zapewniając jedynie 83 mld USD w 2020 roku, z czego dwie trzecie trafiło na łagodzenie skutków zmian klimatu, a ponad 70% finansowania ze środków publicznych udostępniono w formie pożyczek, w tym w dużej mierze pożyczek na niepreferencyjnych warunkach udzielanych poprzez wielostronne banki rozwoju. W świetle niedawnej analizy Oxfam rzeczywista kwota, którą przekazano, jest jeszcze niższa – stanowi być może jedynie jedną trzecią oficjalnej – biorąc pod uwagę istotną skalę stosowania nieprawidłowych oznaczeń i raportowania przez kraje rozwinięte zawyżonych kwot w ramach systemu monitoringu OECD.

Zaledwie na tydzień przed rozpoczęciem szczytu klimatycznego Kanada i Niemcy opublikowały sprawozdanie z postępów w zakresie ich planu realizacji. Skupiono się w nim na krokach podjętych przez kraje rozwinięte w celu podwojenia finansowania działań adaptacyjnych, opracowując również tabelę z przeglądem zobowiązań w tym zakresie; na ograniczeniu biurokracji i czasu potrzebnego na złożenie wniosku o finansowanie, przede wszystkim w przypadku małych rozwijających się krajów wyspiarskich i innych krajów, które są szczególnie narażone, między innymi poprzez wysiłki na rzecz harmonizacji mechanizmów finansowania działań związanych ze zmianą klimatu; na pomysłach na poprawę finansowania działań związanych ze zmianą klimatu ze strony wielostronnych banków rozwoju, w szczególności w kontekście postulatów zreformowania działań Banku Światowego; a także, co nie może stanowić zaskoczenia, na wysiłkach na rzecz zwiększenia skali mobilizacji środków z sektora prywatnego.

Podczas COP27 to sprawozdanie krajów rozwiniętych z własnych działań będzie omawiane w kontekście sprawozdania z postępów na rzecz osiągnięcia celu finansowania na poziomie 100 mld USD rocznie między 2020 a 2025 rokiem, które zostanie opracowane przez Stały Komitet ds. Finansowania jako pierwsze oficjalne sprawozdanie UNFCCC zawierające przegląd takich wysiłków zgodnie z ustaleniem dokonanym podczas COP26. Uzupełni je jeszcze inne sprawozdanie Stałego Komitetu ds. Finansowania – flagowe dwuletnie sprawozdanie ewaluacyjne, które w swojej piątej edycji obejmującej rekomendacje, które zostaną przedstawione podczas COP, będzie zawierać szczegółowe informacje o przepływach finansowania działań związanych ze zmianą klimatu oraz trendach z lat 2019-2020.

…i koncentracji na zwielokrotnieniu finansowania działań adaptacyjnych…

W pakcie klimatycznym z Glasgow kraje rozwinięte obiecały, że do 2025 roku podwoją finansowanie działań adaptacyjnych w porównaniu z 2019 rokiem do kwoty 40 mld USD. To jednak i tak mniej niż dawno obiecywana równowaga między finansowaniem działań adaptacyjnych i działań łagodzących skutki zmian klimatu – w niedawnej ewaluacji OECD wykazano jedynie 28,6 mld USD przekazane w 2020 roku – nie wspominając już o tym, że jest to dużo mniej, niż wynoszą rzeczywiste potrzeby w zakresie finansowania działań adaptacyjnych. Z ustalonych na poziomie krajowym wkładów 51 państw afrykańskich wynika łączna potrzeba inwestycji w obszarze adaptacji do 2030 roku na poziomie mniej więcej 579 mld USD. Egipska prezydencja w ramach COP nazwała COP27 COP-em afrykańskim, który ma się skupiać na implementacji, przy czym kluczowym rezultatem obrad ma być postęp w realizacji bieżącego programu roboczego z Glasgow i Sharm El-Sheikh dotyczącego globalnego celu adaptacji (GGA) i uruchomionego na podstawie porozumienia paryskiego. Kraje rozwinięte znajdą się pod dużą presją, aby ogłosić na COP27 nowe zobowiązania w zakresie finansowania działań adaptacyjnych i pokazać, że nie zwalniają tempa po COP26, podczas którego pojawiły się nowe zobowiązania opiewające na 356 mln USD na rzecz Funduszu Adaptacyjnego oraz 413 mln USD na rzecz Funduszu na rzecz Najsłabiej Rozwiniętych Państw. Pojawiły się też nowe państwa finansujące, na przykład Stany Zjednoczone, które po raz pierwszy zobowiązały się przekazać 50  mln USD na rzecz Funduszu Adaptacyjnego. Dotychczas niewiele z tych obietnic jednak zrealizowano. Trzeba też zakwestionować obecne finansowanie działań adaptacyjnych poprzez wielostronne banki rozwoju, ponieważ nadal są to przede wszystkim pożyczki, a dotacje stanowią zaledwie 15%, jak wynika z piątego dwuletniego sprawozdania ewaluacyjnego.

Ponieważ – aby korzyści trafiały rzeczywiście do dotkniętych społeczności i osób – działania adaptacyjne muszą mieć przede wszystkim charakter lokalny, a bariery utrudniające dostęp do finansowania klimatycznych działań adaptacyjnych pozostają znaczne dla wielu z najbardziej narażonych krajów, rozmowy zarówno na temat globalnego celu w zakresie adaptacji, jak i finansowania działań adaptacyjnych muszą skupić się na uproszczeniu i poprawie dostępu. Obejmuje to zapewnienie bezpośredniego dostępu poprzez przekazanie decyzyjności w kwestii finansowania społecznościom oraz zmarginalizowanym grupom i jednostkom. Należy opierać się na zasadach adaptacji prowadzonej lokalnie, które zostały przyjęte w ramach Funduszu Adaptacyjnego i Globalnego Instrumentu Środowiskowego, ale nie Zielonego Funduszu Klimatycznego – największego wielostronnego funduszu klimatycznego.

…a także negocjacjach w przedmiocie nowego celu w obszarze finansowania opartego na rzeczywistych potrzebach…

Podsumowywaniu ciągłych braków w wywiązywaniu się przez kraje rozwinięte ze złożonej w 2009 roku obietnicy towarzyszą podczas COP27 rozmowy na temat ustalenia nowego wspólnego skwantyfikowanego celu w zakresie finansowania działań związanych ze zmianami klimatu, który miałby być realizowany począwszy od 2025 roku. W Sharm El-Sheikh proces ten jest kontynuowany poprzez techniczny dialog ekspercki (czwarty z dwunastu zaplanowanych na okres trzech lat), a także spotkanie wysokiego szczebla w gronie ministerialnym. Kraje rozwijające się są zdeterminowane, aby zadbać o to, by nowy wspólny skwantyfikowany cel rozwiązał problemy zarówno ilościowe, jak i jakościowe w realizacji celu 100 mld USD, który został ustalony na szczeblu politycznym jako najniższy, jaki kraje rozwinięte uznały za realistyczny w 2009 roku. Podczas COP26 Stały Komitet ds. Finansowania w swoim pierwszym w historii sprawozdaniu określającym potrzeby wskazał, że na realizację wkładów ustalanych przez państwa rozwijające się na poziomie krajowym, z których wiele zależy od wsparcia finansowego, a także krajowych planów adaptacji będą potrzebne biliony. W ostatnich sprawozdaniach Międzyrządowego Panelu do spraw Zmian Klimatu dotyczących łagodzenia skutków, a także adaptacji oraz strat i szkód podkreślono także naukowe podstawy ogromnych potrzeb finansowych.

Nowy wspólny skwantyfikowany cel będzie musiał być znacznie wyższy i odnosić się również do zakresu, jakości, rozliczalności i większego dostępu do środków finansowych przeznaczonych na kwestie związane ze zmianą klimatu, także poprzez finansowanie usuwania strat i szkód jako trzeci oddzielny filar finansowy obok łagodzenia skutków i adaptacji, najlepiej wraz z tematycznymi celami cząstkowymi. Kraje rozwijające się chcą jak najszybciej rozmawiać o skali. W tym kontekście brak powszechnie akceptowanej wielostronnej definicji działań związanych ze zmianą klimatu stanowi problem, którym kraje rozwijające się chciałyby się zająć, podczas gdy kraje rozwinięte uważają, że oddolne podejście do definiowania finansowania działań związanych ze zmiana klimatu jest akceptowalne, jeżeli jego parametry są ujawniane w przejrzysty sposób. Podczas COP27 Stały Komitet ds. Finansowania przedstawi trwające wciąż prace nad operacyjnymi definicjami finansowania działań związanych ze zmianą klimatu, w tym stanowiska, jakie otrzymał od poszczególnych krajów. Podczas rozmów na temat skali nowego celu finansowego w Sharm El-Sheikh kraje rozwijające się będą skupiać się na zobowiązaniu krajów rozwiniętych do przekazywania publicznego wsparcia finansowego w świetle art. 9 porozumienia paryskiego. Kraje rozwinięte będą dążyły do ujęcie dyskusji o nowym wspólnym skwantyfikowanym celu w szerszym kontekście mandatu wynikającego z art. 2 ust. 1 lit. c) porozumienia paryskiego. W związku z tym kładzie się nacisk na zapewnienie spójności wszystkich przepływów finansowych ze ścieżką prowadzącą do niskiego poziomu emisji gazów cieplarnianych i rozwoju odpornego na zmianę klimatu, a tym samym minimalizuje znaczenie (i przypuszczalnie skalę) własnych wkładów finansowych krajów rozwiniętych w nowy cel w zakresie finansowania działań związanych ze zmianą klimatu, który ma być ustalony w 2024 roku. Zlecone sprawozdanie Stałego Komitetu ds. Finansów, które ma być przedstawione podczas COP27, porządkuje i aktualizuje zebrane i przedstawione wcześniej w Glasgow informacje o odnośnych inicjatywach, mnożących się od 2015 roku, w którym przyjęto porozumienie paryskie, w szczególności w zakresie wysiłków na rzecz ograniczenia emisji, choć odnotowano, że „wyzwaniem pozostają ocena wpływu inicjatyw sektora finansowego na gospodarkę realną oraz ryzyko tzw. greenwashingu”. Stwierdzono także, że mało jest inicjatyw skupiających się na zapewnieniu spójności przepływów inwestycyjnych z podejściem opartym na rozwoju odpornym na zmianę klimatu.

…oraz żądaniu wywiązania się ze zobowiązań podjętych w Glasgow…

COP26 trafił na pierwsze strony gazet w związku z ogłoszeniem daleko idących zobowiązań finansowych, między innymi w zakresie zakończenia międzynarodowego finansowania paliw kopalnych oraz zapewnienia spójności sektora finansowego z celem zerowej emisji netto do 2050 roku. Po napaści Rosji na Ukrainę te zobowiązania klimatyczne stały się teraz dużo bardziej chwiejne. Szereg europejskich państw, w tym Niemcy, wyruszyło na szalone zakupy gazu z nowych źródeł w Afryce i na Bliskim Wschodzie, odkładając na później zaprzestanie eksploatacji węgla na rynku krajowym. Jak wynika z niektórych szacunków, rządy europejskie planują wydatki na nową infrastrukturę obsługującą paliwa kopalne rzędu 50 mld euro, co podważa ich zobowiązania na rzecz ochrony klimatu. Wydaje się też, że kilka największych banków spośród około 500 podmiotów sektora finansowego skupionych w Sojuszu Finansowym na rzecz Zerowych Emisji Netto z Glasgow (GFANZ), w tym JP Morgan Chase i Bank of America, wycofały się ze swoich zobowiązań w świetle powrotu do finansowania ropy i gazu. Z danych zebranych przez Bloomberg wynika, że kredytowanie spółek z sektora paliw kopalnych przez globalny system bankowy wzrosło o 15% w porównaniu z 2021 rokiem do ponad 300 mld USD w pierwszych dziewięciu miesiącach 2022 roku. Celem Grupy Eksperckiej Wysokiego Szczebla ds. Zerowych Emisji Netto, powołanej przez Sekretarza Generalnego ONZ, jest zapewnienie przejrzystości i rozliczalności w zakresie wywiązywania się ze zobowiązań dotyczących zerowych emisji netto przez podmioty niebędące państwami, w tym te reprezentujące sektor finansowy, poprzez wyznaczenie jasnych i porównywalnych standardów. Można oczekiwać, że podczas COP27 ciało to ogłosi jakieś rekomendacje.

…gdy tymczasem trwa globalny przegląd

Wreszcie podczas COP27 będą trwały prace nad pierwszym globalnym przeglądem – wspólną oceną wdrożenia porozumienia paryskiego i realizacji jego długookresowych celów. Odbędzie się druga runda ewaluacji technicznej, w której uczestniczą zarówno państwa, jak i eksperci i podmioty niebędące państwami. Ważnym tematem będą sposoby wdrażania porozumienia, w tym w szczególności zapewnianie finansowania, co zazębia się z oceną osiągnięć w zakresie łagodzenia skutków, adaptacji oraz usuwania strat i szkód, a także ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia, że wnioski przedstawione podczas COP27 będą miały również potencjał polityczny, który umożliwi zmianę kierunku ambitnych działań związanych ze zmianami klimatu w okresie kolejnych pięciu lat podlegających przeglądowi. Finansowanie działań w zakresie łagodzenia skutków i adaptacji wymaga ambicji co do skali, zasięgu, dostępności, jakości i rozliczalności środków finansowych przeznaczanych na działania związane ze zmianami klimatu przez kraje rozwinięte na rzecz krajów rozwijających się. W związku z tym globalny przegląd musi uwzględniać ważne efekty synergii powiązane z innymi istotnymi debatami na temat zapewnienia finansowania i ewentualnymi decyzjami, które mogą zostać podjęte podczas COP27 w odniesieniu do wykonania zobowiązania w zakresie realizacji celu finansowania na poziomie 100 mld rocznie, nowego wspólnego celu finansowego, zwiększania skali finansowania adaptacji oraz utworzenia mechanizmu usuwania strat i szkód. Tylko wtedy – o ile podczas COP27 bez dalszej zwłoki i obstrukcji zostaną podjęte kluczowe decyzje dotyczące finansowania działań związanych ze zmianami klimatu – społeczność międzynarodowa będzie mogła pozostać na właściwej drodze prowadzącej do niskich emisji dwutlenku węgla i rozwoju odpornego na zmianę klimatu, nie dopuszczając do tego, by globalne ocieplenie przekroczyło granicę 1,5 stopnia Celsjusza.