COP30 bez USA – negocjacje klimatyczne w Brazylii pod presją

Po trzech latach rozmów klimatycznych w autorytarnych, represyjnych państwach goszczących COP30 w Brazylii wzbudza duże nadzieje – oczekuje się postępów w negocjacjach, włączenia międzynarodowego i brazylijskiego społeczeństwa obywatelskiego oraz ruchów społecznych, a także ponownego ożywienia multilateralizmu (klimatycznego). Globalne warunki skutecznej dyplomacji klimatycznej nie stały się jednak ani trochę prostsze – wyniki COP29 poświęconego międzynarodowemu finansowaniu działań klimatycznych rozczarowały, USA wycofują się z porozumienia paryskiego, coraz głośniej słychać nawoływania do zreformowania Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC), a Globalna Północ nadal traci wiarygodność.

COP30 będzie pierwszą konferencją stron konwencji od początku negocjacji klimatycznych bez udziału USA, które pozostają krajem ponoszącym największą historyczną odpowiedzialność za globalne emisje gazów cieplarnianych. Choć wycofanie się USA pod rządami Trumpa z porozumienia paryskiego wejdzie w życie dopiero w styczniu 2026 r., Amerykanie nie brali już udziału w sesji przygotowawczej w Bonn w czerwcu 2025 r.

UNFCCC przeżywa kryzys finansowy, ale też kryzys legitymizacji – wielu obserwatorów i wiele obserwatorek, ale także państwa-sygnatariusze i społeczeństwo obywatelskie nawołują do jej reformy, która zwiększyłaby efektywność, rozszerzyła udział społeczeństwa obywatelskiego, a jednocześnie ograniczyła wpływ przemysłu paliw kopalnych i sektora prywatnego.

Szczególnie istotne będzie zrównoważenie słabych wyników negocjacji z ostatnich trzech lat, kiedy COP odbywał się w autorytarnych kontekstach, oraz rozszerzenie udziału społeczeństwa obywatelskiego, a także swobody słowa i zgromadzeń w ramach samej konferencji i wokół niej. Ostatnio przestrzeń ta była coraz bardziej ograniczana w ramach samej UNFCCC – na przykład w odniesieniu do protestów przeciwko wojnie Izraela w Gazie, którą międzynarodowe organizacje walczące o prawa człowieka i osoby badające Holocaust uznają za ludobójstwo.

Orzeczenie Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości przekształca sprawiedliwość klimatyczną w obowiązujące prawo

Opinia Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w kwestii odpowiedzialności państw w ramach walki z kryzysem klimatycznym, opublikowana w lipcu, ma przełomowe znaczenie dla COP30 i nie tylko. Z jednej strony, Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że wszystkie państwa w świetle prawa międzynarodowego mają obowiązek chronić klimat i dbać o czyste, zdrowe i zrównoważone środowisko – niezależnie od tego, czy podpisały porozumienia klimatyczne, czy też nie (lub się z nich wycofały). Sygnatariusze porozumienia paryskiego mają także obowiązek ustalać wkłady na poziomie krajowym w sposób maksymalnie ambitny, aby – łącząc wysiłki – zdołały osiągnąć przewidziany w porozumieniu paryskim cel ograniczenia globalnego ocieplenia do 1,5°C. Czas ma kluczowe znaczenie – przed COP30 wszystkie państwa mają obowiązek przedstawić nowe wkłady (NDCs 3.0) ustalane na poziomie krajowym – również Chiny i UE, które jeszcze tego nie zrobiły. Jednak nawet z nowymi wkładami ustalanymi na poziomie krajowym zwiększenie ambicji do poziomu umożliwiającego ograniczenia globalnego ocieplenia do 1,5°C jest mało prawdopodobne. Wiele państw Globalnego Południa uzależnia także poziom ambicji swoich wkładów ustalanych na poziomie krajowym od otrzymania pomocy finansowej od Globalnej Północy, która dotychczas była na całkowicie nieadekwatnym poziomie.

Opinia Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości otwiera też drzwi do pociągania do odpowiedzialności i uzyskiwania odszkodowań, co wcześniej napotykało podczas negocjacji klimatycznych na znaczny opór ze strony krajów, które w największym stopniu przyczyniły się do kryzysu klimatycznego – jeżeli państwa nie wywiązują się z obowiązków związanych z ochroną klimatu w świetle prawa międzynarodowego, można je pociągać do indywidualnej odpowiedzialności i zmuszać do wypłaty odszkodowania. Biorąc pod uwagę rozczarowujące wyniki negocjacji w kwestii nowego celu w zakresie finansowania działań klimatycznych oraz całkowicie nieadekwatne finansowanie działającego w ramach UNFCCC Funduszu Strat i Szkód, opinia otwiera nowe możliwości w zakresie uzyskiwania pomocy finansowej w wypadku ponoszenia strat i szkód na drodze prawnej. Można się zatem spodziewać nowych powództw klimatycznych wytaczanych rządom i przedsiębiorstwom.

Finansowanie działań klimatycznych nadal głównym punktem debaty

Finansowanie działań klimatycznych pozostaje głównym punktem debaty w Belém: Po COP29 w Azerbejdżanie uzgodniono nowy zbiorowy cel ilościowy dotyczący finansowania działań związanych z klimatem (NCQG) na poziomie 300 mld USD rocznie do 2035 r. Jest to nie tylko zdecydowanie za mało, ale też same ustalenia są ewidentnie niejasne i niejednoznaczne. Wyraża się nadzieję, że COP30 przyniesie dalsze, bardziej konkretne rezultaty. Negocjacje w Belém będą poświęcone przede wszystkim uruchomionej w Baku kampanii „Z Baku do Belém – droga do osiągnięcia poziomu 1,3 biliona”, która ma wyznaczyć ścieżkę prowadzącą do stopniowego osiągania celu zwiększenia mobilizacji środków do poziomu 1,3 biliona USD rocznie do 2035 r., przede wszystkim z sektora prywatnego. Wymaga to jednak konkretnego planu działań, a nie sprawozdania obiecanego przez kraje przewodniczące COP29 i COP30, co nie było przedmiotem negocjacji. Zamiast sprawozdania potrzebne jest podjęcie bardziej szczegółowej decyzji, w ramach której należy się odnieść do słabości celu finansowania działań związanych z klimatem przyjętego w Baku poprzez zdefiniowanie jasnych celów szczegółowych w zakresie łagodzenia skutków zmiany klimatu, adaptacji oraz odpowiedzi na straty i szkody. Wielu obserwatorów i wiele obserwatorek ma nadzieję przede wszystkim na znaczne zwiększenie środków przeznaczanych na finansowanie działań adaptacyjnych, na przykład trzykrotne do 2030 r. zgodnie z żądaniem krajów rozwijających się przedstawionym w Bonn, co przekraczałoby poprzedni cel zakładający podwojenie środków na finansowanie działań adaptacyjnych do 2025 r. w porównaniu z 2019 r.

Podobnie jak miało to miejsce w Bonn, również w Belém może dojść do opóźnienia rozpoczęcia negocjacji – kraje Globalnego Południa domagają się osobnego punktu w porządku obrad, który wymusi debatę konkretnie na temat obowiązku państw rozwiniętych w zakresie zapewnienia publicznych środków finansowych na działania klimatyczne w krajach rozwijających się, czemu państwa uprzemysłowione stanowczo się sprzeciwiają. Zobowiązanie to przewidziano w art. 9 ust. 1 porozumienia paryskiego, ale państwa uprzemysłowione często zaniedbują ten cel w kontekście szerszej debaty na temat finansowania działań klimatycznych, na przykład na temat art. 2 ust. 1 lit. c), która koncentruje się na tym, jak sprawić, by wszystkie przepływy finansowe były zgodne z porozumieniem paryskim. Ogólnie rzecz biorąc, kluczowym punktem debaty pozostają kwestie związane z jakością finansowania działań klimatycznych – zastąpienie pogłębiających zadłużenie pożyczek grantami, łatwiejszy dostęp do funduszy, w tym dla społeczności lokalnych, a także uwzględnienie w przepływach finansowych na cele działań klimatycznych aspektów związanych z prawami człowieka i równością płci.

Potrzeba przeznaczenia większej ilości środków na adaptację do skutków kryzysu klimatycznego

Adaptacja do zmiany klimatu to jeden z priorytetów Brazylii w ramach przewodzenia COP30. Debata w Bélem będzie skupiać się na postępach w realizacji globalnego celu w zakresie adaptacji (Global Goal on Adaptation, GGA), których wskaźniki mają być przedmiotem ustaleń. Rozmowy o odpowiednich wskaźnikach utknęły wcześniej w martwym punkcie głównie ze względu na brak zgody co do wskaźników dotyczących środków realizacji – zapewnienia finansowania, transferu technologii i innych form wsparcia. W tym kontekście Globalne Południe wzywa również do przyjęcia nowego celu w zakresie finansowania działań adaptacyjnych – potrojenia przepływów finansowych na cele adaptacyjne od 2025 do 2030 roku. Kluczowe znaczenie ma przy tym jakość finansowania – potrzebne są środki publiczne w postaci grantów, w szczególności na cele adaptacyjne, przy czym należy zapobiegać dalszej destabilizacji krajów, które już teraz są najbardziej dotknięte zmianą klimatu i często poważnie zadłużone, wskutek finansowania działań klimatycznych poprzez udzielanie pożyczek.

Sprawiedliwa transformacja i ograniczenie emisji

Największy postęp podczas sesji przygotowawczej w Bonn osiągnięto w programie prac na rzecz sprawiedliwej transformacji (Just Transition Work Programme, JTWP), w którym aktualne projekty będące przedmiotem negocjacji nadal zawierają wiele postulatów podnoszonych przez społeczeństwo obywatelskie w odniesieniu do dialogu społecznego, praw człowieka, uwzględnienia opieki i pracy nieformalnej, a także ustanowienia formalnego mechanizmu oraz przyjęcia harmonogramu wycofywania się z paliw kopalnych. Przedmiotem obrad mają być także jednostronne środki handlowe takie jak działający w Unii Europejskiej mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO₂ (CBAM), czego państwa uprzemysłowione odmawiają. Ogólnie rzecz biorąc, przed COP30 panuje ostrożny optymizm.

Jeśli chodzi o ambicje w zakresie ograniczania emisji, debata będzie skupiać się przede wszystkim na wkładach ustalanych na poziomie krajowym przedstawionych przed COP30 i wynikającej z nich przepaści między obecnymi wysiłkami na rzecz ochrony klimatu a tymi, które byłyby niezbędne w celu osiągnięcia celu ograniczenia globalnego ocieplenia do 1,5°C. Przed COP30 sekretariat UNFCCC opublikuje sprawozdanie podsumowujące. Ważny jest tu związek z finansowaniem działań klimatycznych (czy też jego brak), ponieważ kraje Globalnego Południa uzależniają poziom ambicji w ramach działań krajowych od tego, czy historyczni sprawcy kryzysu klimatycznego udzielą im pomocy finansowej. Decyzja w zakresie finansowania działań klimatycznych podjęta podczas COP29 i niejasna koncepcja „Z Baku do Belém – droga do osiągnięcia poziomu 1,3 biliona”, która opiera się przede wszystkim na finansowaniu w ramach sektora prywatnego, nie napawają optymizmem co do tego, że uda się zniwelować wspomnianą przepaść między aktualnym poziomem ambicji a tym, który pozwala na osiągnięcie celu ograniczenia globalnego ocieplenia do 1,5°C.

Międzynarodowe rynki handlu uprawnieniami do emisji CO₂ zaostrzają kryzys klimatyczny

Poprzez podjęcie podczas COP29 decyzji o wdrożeniu międzynarodowych rynków uprawnień do emisji dwutlenku węgla na podstawie art. 6 ust. 2 i 4 porozumienia paryskiego otworzono drogę do wielkoskalowego handlu emisjami znanego jako offsetowanie. UE również zdecydowała się polegać na takich certyfikatach z międzynarodowych rynków CO₂ na potrzeby osiągnięcia celu klimatycznego na rok 2040 r., opublikowanego w lipcu, co spotkało się z dużą krytyką. W wypadku UE widać już, że międzynarodowy handel emisjami CO₂ w efekcie zmniejsza ambicje klimatyczne. Zamiast ograniczać emisje w samej UE, polega się częściowo na pustych zapewnieniach z zagranicy. Zwiększa to także niesprawiedliwość klimatyczną – najwięksi emitenci w historii powinni jako pierwsi ograniczyć krajowe emisje do zera zamiast kupować zmniejszenia emisji za granicą (często będące jedynie obietnicą).

Zasady bilateralnego handlu emisjami CO₂ na podstawie art. 6 ust. 2 są jeszcze słabsze. Rządy mogą uzgodnić między sobą, co tylko chcą – nie ma obowiązku publikowania porozumień. Nie ma też żadnych przepisów przewidujących przejrzystość czy nadzór.

Istnieje też poważne ryzyko, że dochody z handlu uprawnieniami do emisji CO₂ będą w coraz większym stopniu deklarowane i zgłaszane jako wydatki na działania klimatyczne, co przyćmi lub nawet zastąpi potrzebę prawdziwego finansowania działań klimatycznych ze środków publicznych.

Podczas sesji przygotowawczej w Bonn w 2025 r. przedmiotem negocjacji były jedynie przewidziane w art. 6 ust. 8 rozwiązania nierynkowe, jednak również tutaj istnieje ryzyko wprowadzenia rozwiązań rynkowych tylnymi drzwiami.

Straty i szkody – nowy impuls?

Mimo że podczas COP28 nastąpił przełom polityczny i utworzono Fundusz Strat i Szkód (Fund for responding to Loss and Damage, FRLD), zainteresowanie polityczne znacznie osłabło. Fundusz jest istotnie niedofinansowany – otrzymał dotychczas jedynie małą kwotę w ramach finansowania początkowego. Oczekuje się, że Fundusz przedstawi długookresową strategię w zakresie pozyskiwania środków przed COP30. Międzynarodowe społeczeństwo obywatelskie zwiększa presję poprzez kampanię #FillTheFund. Wiele osób nawołuje więc do ponownego podjęcia rozmów na ten temat w ramach osobnego punktu w porządku obrad COP. Należy także ponownie podjąć dyskusję nad zmianą Warszawskiego Międzynarodowego Mechanizmu Strat i Szkód Związanych ze Skutkami Zmian Klimatu, co do której nie udało się osiągnąć porozumienia w Baku.

Globalny przegląd – przeprowadzenie i przyszłość procedury

Pierwszy globalny przegląd (GST) zakończył się w Dubaju w 2023 r. W Belém rozmowy będą koncentrować się teraz na przyszłości tej procedury. Głównym tematem będzie kwestia tego, czy straty i szkody również powinny stanowić odrębny punkt w ramach przeglądu w przyszłości, a także rola nauki, w szczególności Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu. Kontrowersje wzbudza też to, czy w ramach globalnego przeglądu należy skupiać się przede wszystkim na finansowaniu działań klimatycznych, czy też powinien on obejmować również inne wyniki pierwszego globalnego przeglądu (takie jak cel potrojenia ilości energii ze źródeł odnawialnych czy podwojenia efektywności energetycznej do 2030 r.).

Ponowny nacisk na równość płci i prawa człowieka?

COP30 odbywa się w czasie nasilania się negatywnych postaw wobec praw człowieka i równości płci, co od pewnego czasu wyraźnie widać w ramach negocjacji UNFCCC. Są jednak nadzieje, że w Belém uda się przyjąć nowy plan działań na rzecz równości płci (gender action plan, GAP). Kontrowersje wzbudzają w tym obszarze także kwestie finansowe, w tym w odniesieniu do realizowanego w ramach planu działań mandatu dotyczącego odniesienia się do równości płci w ramach finansowania działań klimatycznych oraz zabezpieczenia środków na potrzeby wdrożenia planu działań na rzecz równości płci po tym, jak zostanie on przyjęty. Ponadto kluczowe kwestie takie jak uznanie nieodpłatnej pracy w opiece, intersekcjonalność i terminologia uwzgledniająca różnorodność płci spotykają się z oporem ze strony niektórych rządów.

Kwestią otwartą pozostaje na razie to, w jakim zakresie w celu ponowienia presji na szersze uznanie praw człowieka w ramach negocjacji klimatycznych będzie można wykorzystać również opinię doradczą Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości.

Brazylijskie przewodnictwo podczas COP – nadzieje i wyzwania

Uznaje się, że Andrea Correa do Lago i Ana Toni, którzy przewodniczą COP30 w imieniu Brazylii, są bardzo zaangażowani i otwarci na dialog. Przewidziano formaty zakładające intensywne rozmowy i partycypację dla ludności tubylczej, młodzieży i społeczeństwa obywatelskiego, choć toczą się spory co do tego, w jakim zakresie osoby te istotnie współkształtują priorytety i główne tematy COP30. Nie jest zaskoczeniem, że jest to też próba rozładowania krajowych napięć politycznych – presja polityczna ze strony sektorów naftowego i rolnego jest duża, nowe przepisy osłabiające standardy ochrony środowiska spotykają się z krytyką zarówno na szczeblu krajowym, jak i międzynarodowym, a rząd Luli coraz bardziej traci pole manewru w miarę erozji poparcia społecznego – do tego stopnia, że może stracić władzę w kolejnych wyborach w 2026 r.

Ponadto występują zagrożenia związane z zawirowaniami w polityce zagranicznej takimi jak wysokie cła karne nakładane przez USA, które mają wywierać na Brazylię presję polityczną, czy też napięcia polityczne związane z byłym prezydentem Bolsonaro. Wszystko to sprawia, że przewodnicząca COP30 Brazylia jest pod presją, by osiągnąć w Belém dyplomatyczny sukces.

Cel ten ma zostać osiągnięty również poprzez oficjalne uruchomienie funduszu „Lasy Tropikalne na Zawsze” (Tropical Forests Forever Facility, TFFF) – nowego instrumentu finansowego, który ma służyć ochronie lasów w krajach tropikalnych, zaprezentowanego po raz pierwszy przez rząd brazylijski w 2023 r. Rozwiązanie to różni się od wcześniejszych instrumentów rynkowych, ponieważ ochrona lasów nie będzie finansowana ze środków pochodzących z odszkodowań klimatycznych za uniknione lub ograniczone emisje z paliw kopalnych (offsetowania). Zamiast tego kluczowym elementem TFFF będzie fundusz inwestycyjny, w którym będą uczestniczyć podmioty publiczne i prywatne i który będzie inwestował w obligacje rządowe i inne instrumenty. Wypracowane zyski będą następnie przeznaczane na płatności na rzecz krajów posiadających lasy tropikalne – 4 USD na hektar zachowanego lasu rocznie, przy czym wypłata zostanie pomniejszona o odliczenia z tytułu obszarów, które zostały wylesione lub zdegradowane. Niektórzy uważają, że propozycja ta jest krokiem w kierunku odejścia od konwencjonalnej logiki rynkowej w zakresie ochrony lasów. Inni mocno ją jednak krytykują – zarówno z punktu widzenia ochrony lasów, jak i perspektywy inwestycyjnej.

Wreszcie wielkim znakiem zapytania pozostaje wymiar logistyczny COP30 w Belém – wysokie ceny zakwaterowania i ogólna niepewność co do tego, jak to amazońskie miasto poradzi sobie logistycznie z tak ogromną konferencją klimatyczną. Poza oficjalnymi negocjacjami planuje się różne fora dialogu i wymiany dla społeczeństwa obywatelskiego, w tym Cúpula dos Povos – „Szczyt Ludowy” w ramach COP30.