Ramowa konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu i jej wykonanie po Kioto i Paryżu

Ramowa konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) stanowi najważniejsze ramy negocjacyjne w zakresie międzynarodowej polityki klimatycznej. Konwencja została przyjęta w 1992 r. i weszła w życie w 1994 r. Na tej samej konferencji ONZ w Rio de Janeiro podpisano także Konwencję o różnorodności biologicznej (Convention on Biological Diversity, CBD), która była podstawą późniejszej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zwalczania pustynnienia (United Nations Convention to Combat Desertification, UNCCD), a tym samym kompleksowej międzynarodowej odpowiedzi na inne globalne kryzysy ekologiczne, którym często poświęca się mniej uwagi niż kryzysowi klimatycznemu, ale które są z nim ściśle powiązane.

UNFCCC ma obecnie 197 państw-sygnatariuszy. Najważniejszym organem decyzyjnym UNFCCC jest coroczna konferencja stron (Conference of the Parties, COP) wraz z dwoma technicznymi organami pomocniczymi – organem pomocniczym ds. doradztwa naukowego i technicznego (Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice, SBSTA) oraz organem pomocniczym ds. wdrażania (Subsidiary Body for Implementation, SBI), które zbierają się co sześć miesięcy. Sekretariat UNFCCC z siedzibą w Bonn zapewnia wsparcie organizacyjne i techniczne. Protokół z Kioto i porozumienie paryskie – dwa wiążące porozumienia klimatyczne w ramach UNFCCC – mają swoje własne organy decyzyjne: CMP (konferencję stron służącą jako spotkanie stron protokołu z Kioto) oraz CMA (konferencję stron służącą jako spotkanie stron porozumienia paryskiego).

Od Kioto do Paryża 

Pierwszym międzynarodowo wiążącym porozumieniem w sprawie ochrony klimatu w ramach UNFCCC był protokół z Kioto z 1997 r., który wszedł w życie w 2005 r. ze 192 państwami-sygnatariuszami, ale bez USA, które są historycznie największym emitentem zanieczyszczeń pochodzących z gazów cieplarnianych. W świetle wspólnych, chociaż zróżnicowanych, zasad odpowiedzialności i możliwości państw w odniesieniu do kryzysu klimatycznego, na których opiera się ramowa konwencja w sprawie zmian klimatu, w protokole z Kioto wyznaczono szereg wiążących celów w zakresie ograniczenia emisji dla Globalnej Północy (tzw. państw z załącznika I) w podziale na dwa okresy (Kioto I, 2008–2012 i Kioto II, 2013–2020). Wyniki protokołu z Kioto budzą w najlepszym razie mieszane uczucia – mimo że doprowadził on do ograniczenia emisji w uczestniczących w nim państwach uprzemysłowionych, ograniczenia te nie miały skali, która jest niezbędna, by w istotnym stopniu złagodzić skutki kryzysu klimatycznego. Stało się tak przede wszystkim dlatego, że protokołu z Kioto nie ratyfikowały USA, nie włączono ważnych gospodarek wschodzących takie jak Chiny, Indie i Brazylia, a inni duzi emitenci nie uczestniczyli w Kioto II. Protokół z Kioto jako pierwsze wielostronne porozumienie klimatyczne był krokiem we właściwym kierunku, ale jego wykonanie i wpływ okazały się absolutnie niewystarczające.

Aby zwiększyć poziom ambicji w zakresie ochrony klimatu, w grudniu 2015 r. przyjęto porozumienie paryskie, które weszło w życie w listopadzie 2016 r. W porozumieniu tym społeczność międzynarodowa zobowiązała się wspólnie ograniczyć globalne ocieplenie do 1,5°C, jeśli będzie to możliwe, a w każdym razie znacznie poniżej 2°C. Inaczej niż w wypadku protokołu z Kioto w porozumieniu paryskim wszystkie państwa są zobowiązane wnieść wkład w osiągnięcie tego celu, mimo że nadal obowiązuje oczywiście założenie wspólnych, chociaż zróżnicowanych, zasad odpowiedzialności. Obecnie porozumienie paryskie ratyfikowały 194 państwa i Unia Europejska. Wycofanie się z porozumienia przez USA, ogłoszone przez administrację prezydenta Donalda Trumpa w styczniu 2025 r., wejdzie w życie w styczniu 2026 r.

Kluczowe elementy porozumienia paryskiego

Podstawowy mechanizm służący osiągnięciu wyznaczonych celów to krajowe plany ochrony klimatu znane jako wkłady ustalane na poziomie krajowym (NDCs), które należy regularnie przedstawiać UNFCCC i które powinny zawierać stopniowo zwiększane zobowiązania w zakresie ograniczenia emisji (tzw. „mechanizm stopniowego zwiększania”). Co pięć lat dokonuje się globalnego przeglądu w celu oceny globalnych postępów w zakresie łagodzenia skutków kryzysu klimatycznego, a także – w idealnym przypadku – zwiększenia skali wysiłków i zobowiązań. Pierwszy globalny przegląd odbył się w 2023 r. i przyniósł liczne nowe globalne zobowiązania takie jak obietnica potrojenia globalnej ilości energii ze źródeł odnawialnych oraz podwojenia efektywności energetycznej do 2030 r. Decyzje w tym zakresie podjęto w świetle wyników pierwszego globalnego przeglądu, które pokazały, że społeczności międzynarodowej jeszcze wiele brakuje, by móc wspólnie osiągnąć cele określone w porozumieniu paryskim. W tekście decyzji podjętej podczas COP28 w sprawie pierwszego globalnego przeglądu w Dubaju po raz pierwszy wyraźnie wezwano sygnatariuszy porozumienia paryskiego do przyśpieszenia wycofywania się z paliw kopalnych w ciągu dekady.

To, że wysiłki w zakresie ograniczania emisji na podstawie porozumienia paryskiego ustala się na poziomie krajowym i nie są one wiążące na szczeblu międzynarodowym, stanowi wyraźną słabość porozumienia – niezbędne ograniczenia emisji mają być osiągane wspólnie na zasadzie quasi-dobrowolności, a nie w oparciu o naukową konieczność wynikającą np. z rekomendacji Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu (IPCC). Z drugiej strony przyjęcie porozumienia paryskiego było jednak możliwe jedynie na zasadzie dobrowolności. W tym kontekście ciekawa jest opinia Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie spoczywających na państwach w świetle prawa międzynarodowego obowiązków w zakresie walki z kryzysem klimatycznym, opublikowana w lipcu 2025 r. – w opinii tej mowa jest o tym, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, w tym obowiązków w obszarze praw człowieka i innych umów międzynarodowych dotyczących ochrony środowiska, wszystkie państwa są zobowiązane chronić klimat bez względu na to, czy podpisały porozumienie paryskie. Państwa mają też obowiązek przyjmowania maksymalnie ambitnych indywidualnych krajowych planów ochrony klimatu, aby mogły wspólnie osiągnąć cele określone w porozumieniu paryskim. Mimo że opinia Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości nie jest prawnie wiążąca, toruje drogę do pociągania do odpowiedzialności poszczególnych państw, które nie wywiązują się z tych obowiązków, i dochodzenia od nich odszkodowań poprzez powództwa wytaczane przed sądami krajowymi i międzynarodowymi.

Międzynarodowe finansowanie działań klimatycznych – państwa uprzemysłowione muszą pomóc

Finansowanie działań klimatycznych stanowi kluczowy element Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu i porozumienia paryskiego. W obu umowach podkreśla się podstawowy obowiązek państw uprzemysłowionych – zgodnie z założeniem wspólnych, chociaż zróżnicowanych, zasad odpowiedzialności i w związku z ich historyczną odpowiedzialnością za kryzys klimatyczny – w zakresie udzielania Globalnemu Południu wsparcia w jego wysiłkach na rzecz ograniczenia emisji i adaptacji do zmiany klimatu, a także pomocy w budowaniu zdolności i transferze technologii. Cel ten ma zostać osiągnięty poprzez bezpośrednie zapewnianie środków publicznych i wsparcie w mobilizacji dodatkowych zasobów finansowych. Te wkłady finansowe nie są formą pomocy, lecz stanowią obowiązek prawny i powinny być przekazywane jako uzupełnienie pomocy rozwojowej.

Pierwotny wspólny cel finansowy ustalono w ramach UNFCCC w 2009 r. na poziomie 100 mld USD rocznie, które miały być przekazywane i mobilizowane przez państwa uprzemysłowione. Przyjęto go w porozumieniu paryskim i miał zostać osiągnięty do 2020 r. (z kontrowersyjnych obliczeń wynika jednak, że osiągnięto go co najwyżej w 2022 r.). Począwszy od 2025 r. zastąpi go nowy wspólny cel finansowy wynoszący 300 mld USD rocznie do 2035 r., co uzgodniono podczas COP29 w 2024 r. i co w efekcie osłabia zobowiązania finansowe państw uprzemysłowionych. Ponadto w ramach nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG) w zakresie finansowania działań klimatycznych uzgodniono znacznie większy globalny cel mobilizacyjny w wysokości 1,3 biliona USD, przeznaczanych na wsparcie krajów rozwijających się począwszy od 2035 r., chociaż opiera się on przede wszystkim na przepływach z sektora prywatnego.

Adaptacja do skutków kryzysu klimatycznego – systemowa luka w finansowaniu

Oprócz ograniczenia emisji w porozumieniu paryskim wyznaczono także globalny cel w zakresie wzmocnienia odporności, zwiększenia zdolności państw i społeczności do adaptacji do skutków kryzysu klimatycznego oraz zmniejszenia ich podatności na zmiany klimatu. Ma to zostać osiągnięte między innymi poprzez regularne raportowanie działań adaptacyjnych oraz opracowanie krajowych planów adaptacji (NAPs) przez najsłabiej rozwinięte kraje, przy czym szczegółowe projekty w obszarze ochrony i inwestycji mają być finansowane przy pomocy państw uprzemysłowionych. Szczegółowa lista wskaźników, która jest obecnie w opracowaniu, ma zapewnić przejrzystość i rozliczalność w zakresie osiągania globalnego celu adaptacyjnego (Global Goal on Adaptation, GGA). Jedną z największych przeszkód w realizacji tego celu jest systemowa luka w finansowaniu wysiłków adaptacyjnych, ponieważ większość środków finansowych na działania klimatyczne wspiera ograniczanie emisji, a zrównoważone finansowanie działań adaptacyjnych i działań łagodzących skutki zmiany klimatu, do którego nawołuje się od 2009 r., nadal wydaje się odległą perspektywą.

Stratom i szkodom nie da się już zapobiec

W miarę postępowania kryzysu klimatycznego zwiększają się także straty i szkody, którym nie da się już zapobiec pomimo wysiłków w zakresie ograniczania emisji i adaptacji do zmiany klimatu. Kraje Globalnego Południa, w szczególności małe rozwijające się państwa wyspiarskie, które są najbardziej dotknięte problemem, a także międzynarodowe społeczeństwo obywatelskie od dekad walczą o rozwiązanie w tym obszarze w ramach UNFCCC i porozumienia paryskiego (w którym stratom i szkodom poświęca się odrębny artykuł, choć nie ujmuje się ich formalnie wśród zobowiązań finansowych). Udało im się wreszcie uzyskać przełomową decyzję o utworzeniu Funduszu Strat i Szkód podczas COP27 w Egipcie. Fundusz formalnie powstał w kolejnym roku, ale pozostaje krytycznie niedofinansowany.

Międzynarodowe rynki CO₂ napędzają kryzys klimatyczny

Porozumienie paryskie – podobnie jak protokół z Kioto – przewiduje mechanizmy handlu uprawnieniami do emisji CO₂. Zgodnie z art. 6 państwa mogą sprzedawać lub kupować certyfikaty CO₂ w ramach umów bilateralnych (na podstawie art. 6 ust. 2) lub na rynku globalnym (na podstawie art. 6 ust. 4). Po stronie sprzedawcy (np. certyfikatów CO₂ dotyczących projektów związanych z ochroną lasów) ma to generować zysk, zaś z perspektywy nabywcy „kupowanie ochrony klimatu” z innych części świata wydaje się tańsze niż ograniczanie emisji u siebie w domu. Handel uprawnieniami do emisji CO₂ niesie ze sobą wiele problemów, ale pod względem wpływu na klimat szczególnie istotne jest to, że jest to w najlepszym razie gra o sumie zerowej, ponieważ jego celem jest wyrównywanie własnych emisji za pomocą certyfikatów poświadczających ograniczenie emisji CO₂ gdzie indziej. W rzeczywistości handel ten nie jest jednak nawet grą o sumie zerowej, ponieważ projekty kompensacyjne często nie skutkują dodatkowymi ograniczeniami emisji, podczas gdy emisje z paliw kopalnych, które mają być wyrównywane, nadal napędzają kryzys klimatyczny. Ponadto projekty kompensacyjne często skutkują naruszeniami praw człowieka i praw do ziemi. Istnieje także niepokojący trend polegający na deklarowaniu przepływów pieniężnych w ramach handlu uprawnieniami do emisji CO₂ jako finansowania działań klimatycznych, mimo że w rzeczywistości jest to jedynie finansowanie pustych obietnic, a ogromna część pieniędzy trafia do pośredników, zamiast służyć wywiązywaniu się przez państwa uprzemysłowione ze zobowiązań finansowych wobec Globalnego Południa w zakresie zapewniania dodatkowych środków publicznych.

Polityka klimatyczna w polikryzysie

Kryzys klimatyczny, choć stanowi globalny kryzys egzystencjalny, nieustannie stoi w cieniu geopolityki i licznych innych kryzysów, do których obecnie dochodzi. Wielkie wyzwanie związane z nieprzekroczeniem górnej granicy globalnego ocieplenia ustalonej w porozumieniu paryskim dzięki zbiorowym zobowiązaniom pozostaje ogromne i wciąż nieprzezwyciężone. Obecne polityki i działania klimatyczne realizowane na podstawie aktualnych wkładów ustalonych na poziomie krajowym doprowadziłyby do globalnego ocieplenia na poziomie średnio 2,7°C (czy też w przedziale od 2,2°C do 3,4°C). Jest mało prawdopodobne, że zmieni się to istotnie po kolejnej rundzie zgłaszania wkładów ustalonych na poziomie krajowym, która ma się zakończyć przed COP30 w Belém. Wraz z ponownym wycofaniem się z porozumienia paryskiego przez USA – państwo o historycznie największych emisjach gazów cieplarnianych – rodzi się być może egzystencjalne pytanie o to, na ile skuteczny może być multilateralizm klimatyczny w czasach, w których – w obliczu mnogości kryzysów i zmian priorytetów politycznych w kierunku wydatków na obronność i bezpieczeństwo energetyczne – inne państwa uprzemysłowione również kwestionują swoje zobowiązania podjęte w ramach UNFCCC i porozumienia paryskiego. Dotyczy to między innymi ich przywódczej roli w ograniczaniu emisji i zapewniania niezbędnego wsparcia finansowego Globalnemu Południu. Było to też ostatnio wyraźnie widoczne podczas negocjacji dotyczących nowego celu w zakresie finansowania działań związanych z klimatem.

Brak adekwatnego, kompleksowego finansowania działań klimatycznych, które odpowiadałoby potrzebom Globalnego Południa w zakresie adaptacji do skutków kryzysu klimatycznego, odpowiedzi na straty i szkody oraz wysiłków na rzecz ograniczenia emisji nadal podważa zaufanie i globalne ambicje w obszarze ochrony klimatu. Na przykład wiele z nowych zobowiązań w obszarze ochrony klimatu kraje rozwijające się podjęły pod warunkiem otrzymania odpowiedniego wsparcia finansowego na ich wykonanie. Tymczasem gospodarki wschodzące takie jak Chiny, Brazylia i Indie oraz bogate państwa Zatoki Perskiej nie są gotowe, by formalnie brać na siebie dalej idące wielostronne zobowiązania, zwłaszcza w zakresie pomocy finansowej dla krajów rozwijających się, które kryzys klimatyczny dotyka najbardziej, co podważa podstawowe założenie UNFCCC dotyczące sprawiedliwości oraz wspólnych, chociaż zróżnicowanych, zasad odpowiedzialności krajów uprzemysłowionych i rozwijających się, również z uwzględnieniem emisji historycznych. Wpływy gospodarek wschodzących w ramach międzynarodowej dyplomacji klimatycznej rosną jednak ze względu na wycofanie się z negocjacji klimatycznych przez USA.

Jak można utrzymać znaczenie i skuteczność multilateralnego systemu ochrony klimatu, jeśli w coraz większym stopniu wiążące zobowiązania zastępuje się działaniami dobrowolnymi, zwłaszcza że międzynarodowa polityka klimatyczna często odgrywa jedynie niewielką rolę na wielu innych międzynarodowych forach globalnego zarządzania takich jak G7 lub G20 czy też w kontekście międzynarodowego porządku i procesu decyzyjnego w obszarze finansów i gospodarki? Rośnie presja na przeprowadzenie kompleksowych reform UNFCCC. Społeczeństwo obywatelskie domaga się, by decyzje podczas COP podejmowano nie jednogłośnie, a większością głosów oraz by wprowadzono jasne zasady pozwalające zapobiegać konfliktom interesów w celu zmniejszenia wpływów przemysłu opartego na paliwach kopalnych i sektora prywatnego. Przejrzystość i umożliwienie partycypacji podmiotom reprezentującym społeczeństwo obywatelskie i szczególnie dotknięte grupy ludności to ważne kroki w tym kierunku.