Porozumienie handlowe UE-Mercosur – kto zyska, a kto straci?

Kontekst

Mercosur to ugrupowanie państw Ameryki Południowej, a dokładnie Brazylii, Argentyny, Paragwaju i Urugwaju. Rozmowy w sprawie umowy handlowej pomiędzy tymi krajami a Unią Europejską trwają już ponad 20 lat. W 2019 roku zakończono negocjacje dotyczące komponentu handlowego, jednak rozmowy o aspektach zrównoważonego rozwoju w umowie przedłużyły proces o kolejne lata. Początkiem grudnia 2024 roku Ursula von der Leyen i przedstawiciele krajów Mercosur sfinalizowali negocjacje dotyczące umowy [1]. Kolejnym krokiem jest ratyfikacja porozumienia, które musi być przyjęte przez Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej, co szacuje się na drugą połowę 2025 roku, dopiero po przetłumaczeniu porozumienia na wszystkie urzędowe języki UE [2].

Komisja informuje 

Komisja Europejska zwraca uwagę na duży, gospodarczy potencjał państw UE i Mercosuru, które razem tworzą rynek obejmujący 260 mln osób. Chce dążyć do zniesienia uciążliwych obostrzeń i procedur przewozu dóbr oraz wysokich ceł nałożonych na produkty eksportowane i importowane. KE zaznacza, że porozumienie ma także duże znaczenie w kontekście trwającej geostrategicznej rywalizacji, a sojusz z krajami Ameryki Południowej korzystnie wpłynie na konkurencyjność gospodarczą Unii na arenie międzynarodowej. Argument ten jest spójny z założeniami Clean Industrial Deal, który za główny cel wyznacza sobie starania o umocnienie pozycji europejskiego przemysłu. Co więcej, jeden z pozytywnych skutków porozumienia Komisja dostrzega w działaniach na rzecz ochrony środowiska i walki ze zmianą klimatu we wszystkich krajach objętych umową. Chce, aby Porozumienie Paryskie było „zasadniczym elementem” projektu. Zakłada również utrzymanie norm sanitarnych i fitosanitarnych produktów docierających na nasz kontynent. W kontekście rolnictwa KE podkreśla korzyści ze zmniejszonych ceł na unijne produkty rolno-spożywcze, a więc potencjalnie większe zyski w tym sektorze. Przypomina także o ustalonych pułapach przywozu we „wrażliwych sektorach rolno-spożywczych”, co ma, według KE, zapobiegać zagrożeniom dla rolników. Główne towary UE wywożone do Mercosuru to maszyny i urządzenia (26,7% całkowitego eksportu), chemikalia i produkty farmaceutyczne (25%) oraz sprzęt transportowy (11,9%). Z kolei Mercosur eksportuje na nasz kontynent produkty mineralne (29,6% całkowitego eksportu), środki spożywcze, napoje i tytoń (19,2%) oraz produkty roślinne (17,9%) [3]. Liczby te bezdyskusyjnie wskazują na priorytetowe obszary porozumienia dla obu bloków. 

KE stworzyła również specjalny arkusz informacyjny dotyczący aspektów zrównoważonego rozwoju zawartych w umowie. Znajdziemy w nim informację o liczbowych celach klimatycznych UE oraz zobowiązaniu Brazylii do zaprzestania nielegalnej deforestacji Amazonii. W odniesieniu do wszystkich krajów Mercosur przeczytamy już tylko o „dążeniu do neutralności węglowej do 2050 roku, bez konkretnych celów. Porozumienie ma także promować produkty, które przyczyniają się do ochrony bioróżnorodności, przeciwdziałać handlowi nielegalnie pozyskanym drewnem, a także blokować napływ jakichkolwiek produktów związanych z deforestacją na rynek UE [4]. W analogicznym dokumencie dotyczącym rolnictwa, Komisja przypomina o działaniach ochronnych dla europejskich rolników, które mają obejmować duże, stałe ograniczenia importu wrażliwych produktów oraz możliwość zastosowania klauzuli zabezpieczającej, jeśli napływ towarów zagrozi poszczególnym sektorom. Takie limity określone są m. in. dla wołowiny, drobiu, cukru, miodu czy ryżu. Liczbowe ograniczenia w dokumencie odnoszą się jednak tylko do produktów o nowych stawkach celnych. Jeśli chodzi o realny efekt kształtowania wielkości importu, możemy przeczytać jedynie sformułowania typu „brak istotnego wzrostu produkcji wołowiny w krajach Mercosur” [5].

Inne głosy poparcia zwracają uwagę na wzmocnienie pozycji Unii Europejskiej w skali globalnej, które wiąże się z umową. Eksperci spekulują, że jeśli kraje Mercosuru nie zawiążą umowy handlowej z Unią, to zacieśnią więzi z Chinami, stanowiącymi poważną i przybierającą na sile konkurencję wśród największych gospodarek świata. Ważnym zagadnieniem jest również kwestia surowców krytycznych, których złoża znajdują się w krajach Ameryki Południowej, a które są niezbędne m. in. do transformacji energetycznej [6]. Dzięki odblokowaniu nowych źródeł dostaw, Unia może ograniczyć swoją zależność w tym obszarze od Chin, co jest jednym z celów Aktu o Surowcach Krytycznych (Critical Raw Materials Act). Sama Brazylia dysponuje złożami grafitu, niklu, manganu i metali ziem rzadkich, kluczowych w technologiach odnawialnych. Z kolei Argentyna dysponuje znaczącymi złożami litu wykorzystywanego do produkcji pojazdów elektrycznych [7]. Należy w tym miejscu wspomnieć, z jak wieloma społecznymi i środowiskowymi ryzykami wiąże się wydobycie tych surowców [8], co może doprowadzić do kolejnych zagrożeń w krajach bogatych w złoża. Głos poparcia skupia uwagę również na kwestiach ekonomicznych, dewaluując niepokoje branży rolnej poprzez podkreślenie jej spadającego znaczenia – jako główny oponent porozumienia, rolnictwo stanowi zaledwie 1,8% wartości dodanej w UE. Zupełnie odwrotnie jest w przypadku przemysłu, który odgrywa kluczową rolę w napędzaniu unijnej gospodarki, a który ma być jednym z głównych beneficjentów umowy UE-Mercosur [9].

Zagrożenia i obawy 

Sprzeciw wobec umowy wyrażają liczne organizacje zarówno z Unii Europejskiej, jak i krajów Mercosur. W popartej przez 37 organizacji globalnych i regionalnych oraz aż 406 organizacji narodowych kampanii Koalicji Sprawiedliwości Handlowej w Europie, nazwano porozumienie toksycznym dla ludzi i planety. Twórcy i sygnatariusze widzą w nim zagrożenie dla drobnych rolników i rdzennych społeczności, a także zarzucają wspieranie eksportu toksycznych agrochemikaliów z UE. Podpisanie umowy nazywają nawet „utrwalaniem neokolonialnych struktur handlowych” [10]. 

Opór wspierają również bardzo różnorodne grupy rolnicze. Organizacja zrzeszająca drobnych rolników „European Coordination Via Campesina” wyraziła swój stanowczy sprzeciw, zarzucając, że umowa pomija sektor rolnictwa, skupiając się na zyskach w innych branżach. Włączanie rolnictwa do umów handlowych nie poprawia sytuacji gospodarstw agroekologicznych i nie prowadzi do uzyskania pożądanej według organizacji suwerenności żywnościowej [11]. Rolnicy z ECVC wyrażają niechęć wobec uczestnictwa w międzynarodowej konkurencji, a w zamian chcą zająć się produkcją zdrowej i bezpiecznej żywności dla Europy [12].

W kontekście deklarowanego pozytywnego wpływu umowy na działania na rzecz ochrony środowiska, warto zaznaczyć, że Unia Europejska nie jest głównym importerem dla krajów Mercosur. Według danych z 2019 roku największym ich klientem pozostaje Azja Wschodnia, w tym Chiny [13, s.28]. Z tego względu UE ma w rzeczywistości bardzo ograniczony wpływ na politykę dotyczącą np. ochrony lasów w tych państwach [14]. Nawet jeśli kraje Mercosur będą respektować wymagania z umowy dotyczące pochodzenia produktów eksportowanych do UE, to Unia wciąż nie będzie mieć wpływu na zasady produkcji dóbr wysyłanych do innych krajów. Dlatego, mimo że posługuje się stwierdzeniem o „braku zagrożenia dla lasów deszczowych”, to odnosi się to głównie do zakazu importu produktów powiązanych z deforestacją do UE, pomijając globalne i szerokie skutki umowy. Co więcej, według opracowań przygotowanych na zlecenie rządu francuskiego, ułatwiony handel wołowiną pochodzącą z krajów Mercosur może zwiększyć wylesianie od 5% do nawet 25% w ciągu 6 lat [15, s.133]. Inne wyliczenia wskazują, że porozumienie handlowe zwiększy całkowitą ilość importowanej z tych krajów wołowiny, jak i drobiu, wieprzowiny oraz soi [16]. Produkty te powiązane są już teraz nie tylko z problemem wylesiania, ale także ze zużyciem pestycydów, także takich, które w UE są uznane za niebezpieczne i zakazane [17]. Należy wspomnieć również o śladzie węglowym dóbr pochodzących z krajów Ameryki Południowej. Szacuje się, że wyprodukowanie jednego kilograma wołowiny w tym regionie powoduje prawie czterokrotnie większą emisję gazów cieplarnianych niż tej wyprodukowanej w Europie [18, s.141]. Wszystkie te kwestie nabierają jeszcze większego znaczenia w kontekście przewidywanego efektu porozumienia, jakim jest ilościowe zwiększenie napływu produktów z krajów Mercosur do Unii.

Fundacja ClientEarth, analizując umowę handlową UE-Mercosur, stwierdziła, że zagraża ona celom Unii w sprawie zapobiegania wylesianiu, które określone są w Europejskim Akcie o Wylesianiu tzw. EUDR. Chociaż analizowane porozumienie nie może zwolnić żadnego z krajów członkowskich UE przed przestrzeganiem zasad określonych w Akcie, to umożliwia ono ingerencję państw trzecich w realizację przepisów unijnych, stanowiąc zagrożenie dla niezależności organów państw członkowskich. Obawy odnoszą się m.in. do Artykułu 55, według którego kraje UE przy ocenie zgodności prawnej produktów będą polegały na informacjach dostarczanych przez eksporterów. Chociaż dane te nie muszą być przyjęte bez zastrzeżeń, to jednak istnieje obowiązek ich uwzględniania, analizy oraz „pełnego i szybkiego rozważenia”. Według ekspertyzy ClientEarth Artykuł 55 narusza więc niezależność organów odpowiedzialnych za egzekwowanie norm określonych w Europejskim Akcie o Wylesianiu [19].

Warto przyjrzeć się również obiektywnym danym analizującym wpływ międzynarodowego handlu na stan środowiska naturalnego. Wydany w zeszłym roku artykuł w czasopiśmie „Nature” analizuje związek pomiędzy przesunięciami w globalnych łańcuchach dostaw a wpływem na różnorodność biologiczną. Główną przyczyną wymierania gatunków jest zmiana użytkowania ziemi, za którą w ostatnim czasie, jak dowodzi artykuł, w niemal 80% odpowiada zwiększony eksport produktów rolno-spożywczych z Ameryki Łacińskiej, Afryki oraz regionu Azji Południowo-Wschodniej i Pacyfiku z wyłączeniem Chin. Jednocześnie zwiększony import do Europy, Stanów Zjednoczonych, Chin i krajów Bliskiego Wschodu odpowiada za skutki zmian użytkowania gruntów w prawie 60%. Artykuł zwraca uwagę również na problem outsourcingu produkcji rolno-spożywczej przez kraje z regionów umiarkowanych i suchych. Mimo, że działania te prowadzą do odbudowy bioróżnorodności na tych obszarach, to przyczyniają się do jej degradacji w krajach tropikalnych, które przejmują produkcję rolną. Jednocześnie charakteryzują się one największą bioróżnorodnością w skali świata, co sprawia, że wszelkie działania prowadzone na ich terenie uderzają najdotkliwiej w globalny stan różnorodności biologicznej. Głównym wnioskiem z artykułu jest stwierdzenie, że „większość wpływu zmian użytkowania ziemi na różnorodność biologiczną w regionach tropikalnych jest związana ze wzrostem międzynarodowego handlu produktami rolno-spożywczymi” [20]. Taki mechanizm ma bezpośredni związek z negocjowaną umową handlową pomiędzy Unią Europejską a krajami Mercosur, zwłaszcza wobec badań przewidujących zwiększenie importu płodów rolnych i produktów spożywczych do UE, jeśli dojdzie do przyjęcia porozumienia.

Zaniepokojenie wyrażają również rzecznicy praw zwierząt. Stowarzyszenie Otwarte Klatki zwróciło uwagę, że porozumienie UE-Mercosur nie zawiera wymogu, aby towary importowane spełniały takie same wymogi dotyczące dobrostanu zwierząt co te obowiązujące w Unii. Wyjątek stanowią jaja, a więc ochrona kur niosek. Obawy odnoszą się do mało restrykcyjnych standardów w krajach Mercosur, jak brak wiążących przepisów o warunkach chowu kurcząt na mięso czy brak zakazu stosowania antybiotyków jako stymulatorów wzrostu zwierząt. Członkowie stowarzyszenia zauważają, że w umowie znajdują się pewne postanowienia dotyczące praw zwierząt, jak na przykład obopólne zobowiązanie do współpracy w celu promowania rozwoju standardów dobrostanu zwierząt, jednak ustalenia te nie zawierają żadnych konkretnych zasad postępowania. Ponadto, obowiązek kontroli i zatwierdzania towarów spoczywa na eksporterze, co utrudnia rzetelną weryfikację norm produkcji towaru [21].

Również państwa członkowskie wyrażają swój oficjalny sprzeciw wobec porozumienia. Już w listopadzie polskie Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydało oficjalny komunikat w tej sprawie. Resort zaznaczył swoje zaniepokojenie ewentualnymi konsekwencjami dla rolnictwa, które będzie musiało mierzyć się z napływem produktów niepodlegających tak restrykcyjnym normom środowiskowym jak te obowiązujące w UE. Według oceny Ministerstwa może to doprowadzić do wypierania rodzimych produktów rolnych, które przy obecnych wymaganiach nie będą mogły stanowić cenowej konkurencji dla tańszych, importowanych produktów [22]. Podobne obawy i oficjalny sprzeciw wyraził w imieniu polskiego rządu wicepremier Władysław Kosiniak-Kamysz [23]. Póki co analogiczne stanowisko przedstawiły rządy Francji, Austrii i Holandii [24].

Kto zyska, kto straci 

Biorąc pod uwagę liczbowe założenia i rodzaj produktów eksportowanych do krajów Mercosur, największym beneficjentem umowy w Unii będzie branża przemysłowa. Chociaż wprowadzono ograniczenia ilościowe na dostawy newralgicznych produktów rolno-spożywczych o obniżonym cle, to ekspertyzy tak czy inaczej wskazują na przewidywany wzrost procentowy importu niektórych towarów w tym sektorze. Ciężko mówić więc o pozytywnym wpływie lub neutralności umowy dla sektora rolnictwa. Niezaprzeczalnym jest również negatywne oddziaływanie umowy na stan środowiska naturalnego, głównie poprzez dalsze wylesianie i postępującą utratę bioróżnorodności, nie wspominając o wyższym śladzie węglowym importowanych produktów.

Wydaje się więc, że to środowisko naturalne znów może okazać się największym przegranym. Chociaż umowa zapewne przyniosłaby korzyści geopolityczne dla Europy, to pytanie pozostaje o priorytety naszej działalności. Czy na pewno nie poradzilibyśmy sobie bez produktów rolno-spożywczych z krajów Mercosur, wzmacniając pozycję europejskich rolników i jednocześnie przybliżając się do osiągnięcia suwerenności żywnościowej? Czy starania o poprawę konkurencyjności europejskiego przemysłu muszą okazać się ważniejsze niż troska o środowisko naturalne, szczególnie w perspektywie deklarowanej proklimatycznej polityki UE? Czy nietypowy sojusz obrońców praw zwierząt, środowisk wspierających ochronę klimatu i rolników, zdoła przemówić na tyle silnym głosem, że przekona opinię publiczną o szkodliwości porozumienia w obszarach swojej działalności? Jakie interesy okażą się najważniejsze? I w końcu, w zależności od decyzji dotyczącej porozumienia, kto ostatecznie zyska, a kto straci?

Zawarte w tekście poglądy i konkluzje wyrażają opinie autorki i nie muszą odzwierciedlać oficjalnego stanowiska Fundacji im. Heinricha Bölla.