COP30: Czy mapa drogowa „z Baku do Belém” może sprowadzić globalne finansowanie działań klimatycznych na właściwą ścieżkę?

W skrócie: mapa drogowa „z Baku do Belém” podczas COP30

• Celem mapy drogowej, która ma zostać przedstawiona podczas COP30, jest określenie, w jaki sposób można zmobilizować środki na działania klimatyczne dla krajów rozwijających się na poziomie 1,3 bln USD rocznie do 2035 r. Istnieje jednak ryzyko, że stanie się ona jedynie niewiążącym sprawozdaniem o ograniczonym zakresie wpływu, realizacji i rozliczalności.
   
• Uzgodniony podczas COP29 nowy zbiorowy cel ilościowy (NCQG) na poziomie 300 mld USD był znacznie poniżej potrzeb, podkopując tym samym zaufanie krajów rozwijających się do procesu klimatycznego i osłabiając zobowiązanie finansowe przyjęte przez kraje rozwinięte w ramach Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC) i porozumienia paryskiego.
   
• Kraje rozwijające się żądają od krajów rozwiniętych nowych, dodatkowych środków publicznych w postaci grantów na działania klimatyczne, podczas gdy kraje rozwinięte skupiają się na mobilizacji kapitału prywatnego, co wiąże się z ryzykiem pogłębienia problemu i tak już niedającego się udźwignąć zadłużenia i niesprawiedliwości strukturalnych.
   
• Trwający cały rok proces opracowywania mapy drogowej jest obarczony słabościami proceduralnymi i ograniczoną przejrzystością – sprawozdanie końcowe nie przewiduje wiążących celów i w dużym stopniu opiera się na równoległych pracach powołanej przez Brazylię grupy składającej się z ministrów i minister finansów.
   
• Istnieje ryzyko, że kluczowe problemy, do których nie odniesiono się w wystarczającym zakresie w ramach nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG), nie zyskają na znaczeniu, a znów zostaną zepchnięte na margines. Chodzi o kwestie takie jak niedostateczne finansowanie działań adaptacyjnych oraz wyrównywania strat i szkód, zasada sprawiedliwości, jakość finansowania działań klimatycznych, w tym poprawa preferencyjnych warunków i dostępności, umorzenie długów oraz zbadanie innowacyjnych źródeł finansowania ze środków publicznych (podatki oparte na zasadzie „zanieczyszczający płaci”, likwidacja dotacji na paliwa kopalne, podatki majątkowe).

Kluczowe rekomendacje:

1. Skupienie się na finansowaniu przez kraje rozwinięte ze środków publicznych w ramach jasnych celów w zakresie działań łagodzących skutki zmiany klimatu, adaptacji oraz odpowiedzi na straty i szkody.
    
2. Wprowadzenie mechanizmów rozliczalności (wiążących harmonogramów, jasnych zakresów odpowiedzialności, monitoringu, sprawozdawczości), by nie opracowywać raportów, które trafią jedynie na półkę.
    
3. Skalowanie działalności wielostronnych funduszów klimatycznych (MCFs) i rozszerzanie zakresu finansowania na preferencyjnych warunkach w oparciu o granty przy zapewnieniu uproszczonego dostępu dla społeczności w trudnej sytuacji i inicjatyw zarządzanych na szczeblu lokalnym.
    
4. Zastosowanie innowacyjnych narzędzi finansowych takich jak daniny publiczne oparte na zasadzie „zanieczyszczający płaci”, zreformowany system dotacji, podatki majątkowe i podatki od zysku, co pozwoli na powstanie nowych przewidywalnych zasobów środków publicznych.
    
5. Poczynienie postępów w reformach strukturalnych globalnego systemu finansowego – umorzenie zadłużenia i lepsze warunki ramowe gwarantujące zdolność obsługi zadłużenia, sprawiedliwsze globalne systemy podatkowe i praktyki w zakresie ratingów kredytowych, a także większa obecność przedstawicieli i przedstawicielek krajów rozwijających się w Międzynarodowym Funduszu Walutowym i Banku Światowym.
    
6. Oparcie mapy drogowej na zasadach sprawiedliwości poprzez zapewnienie, że pomoc będzie trafiać przede wszystkim do społeczności marginalizowanych w duchu wspólnych, chociaż zróżnicowanych zasad odpowiedzialności (CBDR).

Kiedy w 2015 r. zawarto porozumienie paryskie, przyjęto w nim oddolne podejście do tzw. ustalanych na poziomie krajowym wkładów poszczególnych krajów (NDCs) do wspólnych działań dotyczących klimatu, które – połączone – nie pozwoliłyby, by globalne ocieplenie przekroczyło 1,5℃. Po dziesięciu latach podczas COP30 w Brazylii mapa drogowa „z Baku do Belém” ma pokazać, jak można skalować finansowanie działań dotyczących klimatu w krajach rozwijających się, by osiągnęło ono poziom przynajmniej 1,3 bln USD rocznie do 2035 r., co pomoże w sfinansowaniu ich ambicji klimatycznych, zbudowaniu odporności wobec niszczycielskich skutków zmiany klimatu oraz przeprowadzeniu sprawiedliwej transformacji zakładającej odejście od niezrównoważonego modelu rozwoju opartego na paliwach kopalnych, dzięki czemu porozumienie paryskie pozostanie przy życiu.

Opracowanie mapy drogowej to wspólny wysiłek Azerbejdżanu przewodniczącego COP29 i Brazylii, która będzie przewodniczyć COP30. Prace rozpoczęły się podczas COP29 w Baku, co z jednej strony stanowiło nagrodę pocieszenia, a z drugiej miało odwrócić uwagę, by uniknąć całkowitego zerwania negocjacji w przedmiocie nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG) oraz ukryć nieadekwatność podjętej w ostatniej chwili, wywalczonej w bólach decyzji o ustanowieniu nowego celu finansowego na poziomie 300 mld USD rocznie dla krajów rozwijających się do 2035 r., mającego zastąpić poprzedni cel wynoszący 100 mld USD rocznie po 2025 r. Kraje rozwijające się miały nadzieję na dużo większą kwotę, która odzwierciedlałaby ich potrzeby, na przykład 5,1–6,8 bln USD do 2030 r., określone we wkładach ustalonych na poziomie krajowym w drugim sprawozdaniu identyfikującym potrzeby, opublikowanym w 2024 r. Wyliczenia eksperckie wskazują, że wartość rocznych inwestycji na rzecz ochrony klimatu na rynkach wschodzących i w krajach rozwijających się (poza Chinami) musi wzrosnąć o 2,5 bln USD do 2030 r. i o 3,3 bln USD do 2035 r., ale ze wszystkich źródeł, zarówno krajowych, jak i międzynarodowych, publicznych i prywatnych. Potrzeby finansowe wynikające z badań naukowych byłyby jeszcze większe.

Rozczarowująca decyzja w sprawie nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG)

Podjęta w Baku decyzja dotycząca nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG) była ogromnym rozczarowaniem dla krajów rozwijających się oraz wielu obserwatorów i obserwatorek spośród społeczeństwa obywatelskiego. Wiele osób potępiło ją, wskazując, że osłabia zobowiązania krajów rozwiniętych w ramach konwencji klimatycznej – zobowiązuje je jedynie do „odgrywania wiodącej roli” w mobilizowaniu 300 mld USD, zamiast wyraźnie wskazywać, że odpowiadają one za zapewnienie finansowania ze środków publicznych – a także stanowi odstąpienie od wielkiego porozumienia zawartego w Paryżu, zgodnie z którym kraje rozwinięte miały pomagać krajom rozwijającym się, zapewniając wsparcie finansowe niezbędne do wykonania zwiększonych zobowiązań w zakresie ograniczenia emisji, przewidzianych w krajowych planach klimatycznych. W wydanej niedawno opinii doradczej Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości potwierdził prawne zobowiązanie państw do zapewnienia finansowania działań dotyczących klimatu na poziomie, który umożliwia ograniczenie globalnego ocieplenia do 1,5℃.

Zamiast wzmacniać zaufanie do procesu klimatycznego, podjęta w Baku decyzja w sprawie nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG) jeszcze bardziej je osłabiła. 

Zamiast wzmacniać zaufanie do procesu klimatycznego, podjęta w Baku decyzja w sprawie nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG) jeszcze bardziej je osłabiła w czasie, kiedy przyszłość wielostronnego procesu klimatycznego jest zagrożona, ponieważ UNFCCC walczy o to, by utrzymać się na powierzchni pod względem finansowym i zachować znaczenie. Dzieje się tak w momencie, kiedy Stany Zjednoczone, historycznie największy emitent gazów cieplarnianych, pod rządami prezydenta Trumpa wycofują się zarówno z porozumienia paryskiego, jak i ze swoich sprawiedliwych zobowiązań finansowych dotyczących finansowania działań związanych z klimatem, w tym w ramach nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG).

Wątpliwości krajów rozwijających się co do tego, że za decyzją w sprawie nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG) stoją wysiłki podejmowane przez kraje rozwinięte w dobrej wierze, a tym samym brak zaufania do mapy drogowej „z Baku do Belém”, której opracowywanie jest nieprzejrzyste i niejasne – podobnie jak prawdopodobnie również sam rezultat – widać wyraźnie w trzeciej turze zgłaszania wkładów ustalonych na poziomie krajowym, odbywającej się tuż przed COP30. W wielu nowych i zaktualizowanych planach krajów rozwijających się podkreśla się, w jak dużym stopniu wykonanie przewidzianych w nich działań klimatycznych zależy od wsparcia finansowego udzielonego przez kraje rozwinięte.

Kluczowe znaczenie wsparcia ze środków publicznych

Kraje rozwijające się przez długi czas utrzymywały, że w imię sprawiedliwości oraz zgodnie z kluczowym założeniem globalnego systemu klimatycznego dotyczącym wspólnych, chociaż zróżnicowanych zasad odpowiedzialności i możliwości kraje rozwinięte, uznając swoją historyczną odpowiedzialność za emisje gazów wywołujących niekontrolowany efekt cieplarniany, powinny zapewnić większość finansowania w ramach nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG), w tym w ramach istotnej części mapy drogowej „z Baku do Belém”, ze środków publicznych. Kraje rozwinięte wskazywały z kolei, że nie mogą istotnie zwiększyć wsparcia finansowego ze względu na nową rzeczywistość geopolityczną powstałą po ataku Rosji na Ukrainę, która wymaga zwiększonych wydatków na wojsko (w 2024 r. osiągnęły one nowe rekordowe poziomy), i ograniczenia fiskalne skutkujące znacznymi cięciami w budżetach przeznaczonych na oficjalną pomoc rozwojową i wsparcie klimatyczne, wzywając jednocześnie do poszerzenia bazy podmiotów przyczyniających się do osiągnięcia nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG) i zwracając uwagę na coraz większą siłę finansową wielu wschodzących gospodarek rynkowych. Proponują jako panaceum naciskanie na sektor prywatny, by wypełnił rosnące luki w finansowaniu, co obejmuje również żądania, aby kraje rozwijające się dołożyły większych starań w celu stworzenia na szczeblu krajowym sprzyjających temu warunków ramowych poprzez przyjęcie odpowiednich regulacji i utworzenie krajowych platform z myślą o przyciąganiu większych przepływów inwestycji prywatnych i ich ułatwianiu.

W związku z powyższym podczas COP30 prawdopodobnie powtórzy się walka o kształt porządku obrad, do której doszło w tym roku podczas sesji przygotowawczej w Bonn, której otwarcie opóźniło się o kilka dni, ponieważ kraje rozwijające się żądały dodania nowego punktu w porządku obrad, który skupiałby się na art. 9 ust. 1 porozumienia paryskiego, gdzie mowa jest o obligatoryjnym przekazywaniu środków finansowych, zamiast koncentrowania się podczas dyskusji o finansowaniu działań dotyczących klimatu w ramach nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG) przede wszystkim na art. 9 ust. 3, w którym mowa jest głównie o mobilizowaniu środków finansowych.

W świetle powyższego mapa drogowa „z Baku do Belém” prawdopodobnie nie spełni oczekiwań w kilku wymiarach, w tym również oczekiwań społeczeństwa obywatelskiego co do tego, że w ramach mapy drogowej miano by uznać i skorygować fundamentalne wady nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG) takie jak skupienie się na mobilizacji środków finansowych ze źródeł prywatnych zamiast na wsparciu ze źródeł publicznych oraz brak wyznaczenia konkretnych celów w zakresie finansowania ze środków publicznych działań związanych z łagodzeniem skutków zmiany klimatu, adaptacją czy też odpowiedzią na straty i szkody. Braki są nieuniknione zarówno w aspekcie proceduralnym, jak i merytorycznym.

Proceduralne braki mapy drogowej

Pod względem proceduralnym podjęta w Baku decyzja w sprawie nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG) przewiduje przedstawienie w Belém wyłącznie sprawozdania przygotowanego przez kraje przewodniczące COP29 i COP30, podsumowującego prace wykonane przez nie w ostatnim roku, nie zaś – potrzebnej zdaniem wielu – jasnej mapy drogowej z mierzalnymi celami i wskaźnikami, konkretnymi harmonogramami i zakresami odpowiedzialności spoczywającej na poszczególnych podmiotach, a także przejrzystymi mechanizmami zapewniającymi rozliczalność.

Jeśli chcemy zwiększyć skalę, a także poprawić jakość, dostępność, inkluzywność i przystępność działań dotyczących klimatu dla krajów rozwijających się w ramach wdrażania nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG) na przestrzeni kolejnych dziesięciu lat, należy skupić się w istotnym stopniu na eliminacji niesprawiedliwości strukturalnych, barier i czynników hamujących, z którymi boryka się większość z tych krajów. Bariery te zidentyfikowano i przeanalizowano w toku procesu technicznego związanego z określaniem nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG) w szeregu dialogów eksperckich. W szczególności wskazywano na niezrównoważone zadłużenie, ograniczoną przestrzeń fiskalną i polityczną, wysoki koszt kapitału, jednostronne środki handlowe czy też niesprawiedliwe globalne systemy podatkowe. Potrzebna jest bardziej fundamentalna reforma wielostronnej architektury finansowej i gospodarczej, podczas gdy podmioty i procesy takie jak wielostronne banki rozwoju czy też globalne zadłużenie lub systemy podatkowe i handlowe w dużej mierze wykraczają poza zakres kompetencji przewidzianych w ramach UNFCCC i porozumienia paryskiego. Jeśli chodzi o UNFCCC, tego rodzaju szersze kwestie systemowe można omawiać przede wszystkim w ramach dialogu z Szarm el-Szejk w sprawie art. 2 ust. 1 lit. c) w odniesieniu do dostosowania wszystkich przepływów finansowych do postanowień porozumienia paryskiego oraz w ramach programu prac na rzecz sprawiedliwej transformacji zainicjowanego przez Zjednoczone Emiraty Arabskie (UAE Just Transition Work Programme), ale nie ma również jasności co do tego, jak można je połączyć i jak faktycznie zostaną one połączone z mapą drogową „z Baku do Belém”. Podczas COP30 rozstrzygnie się przyszłość obu nurtów negocjacji, a w szczególności sposób przejścia od dialogu do fazy wdrożeniowej.

Obecnie nie przewidziano podjęcia przez strony porozumienia paryskiego formalnej decyzji w sprawie treści mapy drogowej (poza być może uprzejmym, ale pozbawionym konsekwencji prostym „odnotowaniem” istnienia sprawozdania). Odbija się to na jego przydatności, jeśli ma być czymś więcej niż tylko kolejnym raportem, który trafi na półkę. Z jednej strony, jeżeli podczas COP30 nie zostanie podjęta oparta na konsensusie decyzja w sprawie przynajmniej niektórych elementów czy też rekomendacji zawartych w mapie drogowej – w jakiejkolwiek formie, na przykład jako część całościowego pakietu postanowień podjętych podczas COP30, zawartych w końcowej decyzji zbiorczej – nie ma żadnej gwarancji, że zostaną następnie podjęte jakiekolwiek konkretne działania, nie mówiąc już o przejrzystości czy rozliczalności, jakie mogłoby zapewnić raportowanie i monitorowanie tego, kiedy i kto podejmuje jakie potencjalne działania. Z drugiej strony wiele państw, a także obserwatorów i obserwatorek reprezentujących społeczeństwo obywatelskie zgłosiło zastrzeżenia związane z brakiem przejrzystości i inkluzywności na etapie opracowywania mapy drogowej. Nie chcą już nadawać legitymizacji i znaczenia elementu systemu rozwiązań klimatycznych w drodze podjęcia decyzji podczas COP30 sprawozdaniu, które nie jest wynikiem formalnych negocjacji klimatycznych.

Konsultacje i pisemne stanowiska

W ramach pierwotnego programu prac nad mapą drogową i jej aktualizacją oba państwa przewodniczące obradom COP przewidziały konsultacje z państwami oraz obserwatorami i obserwatorkami, a także udzielanie im informacji, np. podczas negocjacji klimatycznych w Bonn w czerwcu i przy okazji innych spotkań takich jak tygodnie klimatyczne w Londynie i Nowym Jorku. Zaprosiły także strony oraz obserwatorów i obserwatorki do składania w dwóch turach pisemnych stanowisk opartych na pytaniach przewodnich. Formalnie złożono ich dotychczas ponad 210, ale jedynie około 30 złożyły kraje i grupy krajów, pozostałe zaś – interesariusze i interesariuszki niebędący stronami. Nie wiadomo, w jaki sposób bardzo rozbieżne i często sprzeczne poglądy wyrażone w tych stanowiskach zostaną połączone i uwzględnione. To niewdzięczne zadanie, które trzeba wykonać przed oficjalną publikacją sprawozdania przed COP30, zaplanowaną na koniec października. Nie jest też jasne, jakie będzie łączne znaczenie tych formalnych stanowisk i czy przełożą się one na kształt sprawozdania w sprawie mapy drogowej, biorąc pod uwagę, że przewodnicząca COP30 Brazylia, która wyraźnie wyłania się jako siła dominująca w relacjach między dwoma krajami przewodniczącymi obradom COP, wspólnie odpowiedzialnymi za przygotowanie mapy drogowej, zleciła przygotowanie innych wkładów. Zespół brazylijski powierzył prace zespołowi ekonomistów i ekonomistek, a także poprosił o sprawozdanie grupę ministrów i minister finansów COP30 – mają to być kolejne wkłady do mapy drogowej. Brazylia podniosła konkretne argumenty, zgodnie z którymi wdrożenie mapy drogowej „z Baku do Belém” będzie wymagać zaangażowania podmiotów rządowych odpowiadających za gospodarkę i finanse, przy czym kluczową rolę w czynieniu postępów w realizacji rekomendacji wynikających z mapy drogowej powinni odegrać ministrowie i ministry finansów, zarówno na szczeblu krajowym, jak i międzynarodowym.

Rola i znaczenie wkładu grupy składającej się z ministrów i minister finansów

Chociaż Brazylia jako kraj przewodniczący COP30 utrzymuje, że sprawozdanie opracowane przez grupę ministrów i minister finansów COP30, opublikowane podczas corocznego spotkania Międzynarodowego Funduszu Walutowego / Banku Światowego, które w tym roku odbyło się w połowie października, będzie po prostu „jednym z wielu wkładów”, trudno uwierzyć, że jej rekomendacje i ustalenia nie spotkają się ze szczególną uwagą osób pracujących nad ostateczną wersją mapy drogowej „z Baku do Belém”, która ma zostać przedstawiona tuż przed COP30. Tym bardziej, że jasno widać, iż praca grupy ministrów i minister finansów opiera się istotnie na wcześniejszych ustaleniach i pracach poświęconych finansowaniu działań dotyczących klimatu, jakich dokonano podczas spotkania G20 w Brazylii w 2024 r., takich jak mapa drogowa dotycząca wielostronnych banków rozwoju, a także na uprzedniej analizie przeprowadzonej przez niezależną grupę ekspercką wysokiego szczebla ds. finansowania działań dotyczących zmiany klimatu (IHLEG), która pełniła funkcję doradczą dla grupy ministrów i minister finansów. Inicjatywą kieruje brazylijskie Ministerstwo Finansów. Zaproszono do udziału w pracach i zgłaszania uwag ministrów i ministry finansów z 34 państw i Komisji Europejskiej, w tym ministrów i ministry finansów z krajów, które przewodziły obradom kolejnych szczytów od COP21 do COP29, krajów goszczących ostatnie szczyty w sprawie bioróżnorodności i pustynnienia oraz kraju przewodniczącego G20. Stanowi to jednak wyraźnie jedynie pewną część państw, które są stronami porozumienia paryskiego.

Czy priorytetem w ramach mapy drogowej może być sprawiedliwość?

Co do istoty mapa drogowa „z Baku do Belém” prawdopodobnie rozczaruje tych, którzy mieli nadzieję na to, że zawarte w niej rekomendacje będą mocno oparte na sprawiedliwości, a w szczególności na założeniu wspólnych, chociaż zróżnicowanych zasad odpowiedzialności i możliwości oraz zasadzie „zanieczyszczający płaci”, a także inkluzywności, uwzględnieniu kwestii płci oraz przestrzeganiu i promowaniu praw człowieka. Wymagałoby to wyznaczenia priorytetów wśród rekomendacji oraz ujęcia w mapie drogowej konkretnych działań, które miałyby zwiększyć skalę odpowiedniego, dodatkowego, przewidywalnego, niepowodującego zadłużenia i dostępnego finansowania dobrej jakości na potrzeby inwestycji klimatycznych – finansowania, które odpowiada nie tylko potrzebom i priorytetom krajów rozwijających się będących stronami, ale też potrzebom i priorytetom często marginalizowanych i pozbawionych praw społeczności, które są najbardziej narażone na skutki zmiany klimatu.

W ramach decyzji w sprawie nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG) wyraźnie uznano potrzebę zwiększania skali grantów ze środków publicznych oraz finansowania udzielanego krajom rozwijającym się na bardzo preferencyjnych warunkach, przede wszystkim na cele adaptacyjne. 

Przede wszystkim mapa drogowa powinna dawać większą jasność co do kluczowego składnika nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG) opiewającego na 300 mld USD mobilizowanych rocznie na finansowanie działań dotyczących klimatu do 2035 r., w tym w odniesieniu do ważnych elementów, których nie poruszono w decyzji w sprawie nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG). Jednym z takich brakujących elementów jest brak jednolitej definicji tego, co można zaliczać do finansowania działań dotyczących klimatu, lub przynajmniej listy wyłączeń – tego, co do tego finansowania zaliczać nie wolno (na przykład pożyczek udzielanych na warunkach rynkowych lub dochodów z rynku handlu uprawnieniami do emisji CO₂, jak uważają grupy reprezentujące społeczeństwo obywatelskie), ponieważ finansowanie działań dotyczących klimatu powinno stanowić nowe, dodatkowe środki, a także być oferowane na bardzo preferencyjnych warunkach. Kolejny element, którego brakuje, to wspólna metodologia przeliczania grantów na pożyczki udzielane na preferencyjnych warunkach (które w ramach poprzedniego celu 100 mld USD liczy się według wartości nominalnej), co oznacza, że nie bierze się pod uwagę, iż istotna część środków przeznaczonych na finansowanie działań dotyczących klimatu przekazywanych w postaci kredytu, nawet na preferencyjnych warunkach, powróci do krajów rozwiniętych. Najważniejsze, by mapa drogowa wyjaśniła rolę i skalę środków publicznych przekazywanych przez kraje rozwinięte oraz podzieliła cel odpowiednio na działania łagodzące skutki zmiany klimatu, adaptację oraz odpowiedź na straty i szkody. W ramach decyzji w sprawie nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG) wyraźnie uznano potrzebę zwiększania skali grantów ze środków publicznych oraz finansowania udzielanego krajom rozwijającym się na bardzo preferencyjnych warunkach, przede wszystkim na cele adaptacyjne – gdzie roczną lukę w zaspokojeniu potrzeb szacuje się na około 215–387 mld USD – oraz cele związane z odpowiedzią na straty i szkody, które tylko w 2024 r., najcieplejszym z dotychczas odnotowanych, wyniosły około 402 mld USD. Nie określono jednak, w jaki sposób i kiedy niewystarczający cel z Glasgow z 2019 r. przewidujący podwojenie środków przeznaczanych na działania adaptacyjne do 2025 r. ma zostać zastąpiony nowym, bardziej ambitnym – najmniej rozwinięte kraje wezwały na przykład do co najmniej potrojenia środków przeznaczanych na działania adaptacyjne do 2030 r. Naleganie na przyjęcie nowego celu w zakresie finansowania działań adaptacyjnych w ramach nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG) sprawi również, że ramy negocjacji podczas COP30 będą stanowić globalny cel w zakresie adaptacji i odnośne wskaźniki jego realizacji.

Zwiększenie ilości i poprawa jakości finansowania ze środków publicznych

Skupienie się w mapie drogowej na finansowaniu ze środków publicznych nie tylko pod względem ilości, ale też jakości sposobu uzyskiwania dostępu do finansowania i jego przydzielania wymagałoby także dalszego dopracowania planu potrojenia do 2030 r. płatności z wielostronnych funduszy klimatycznych (MCFs) w ramach UNFCCC i porozumienia paryskiego w porównaniu z poziomami z roku 2022 r. w myśl decyzji w sprawie nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG). Ponieważ w większości przypadków finansowania na działania dotyczące klimatu nadal udziela się w postaci pożyczek, a wiele krajów najbardziej narażonych na skutki zmiany klimatu stoi w obliczu niezrównoważonego zadłużenia, które jeszcze bardziej ogranicza ich przestrzeń fiskalną i zwiększa koszt kapitału, uwagę zwraca istotnie wyższy poziom preferencyjności warunków finansowania na działania dotyczące klimatu, udzielanego przez te fundusze klimatyczne krajom rozwijającym się (kraje najsłabiej rozwinięte i małe rozwijające się państwa wyspiarskie w 2024 r. otrzymały 100% finansowania w postaci grantów). Wielostronne fundusze klimatyczne są też w szczególności w stanie zmieniać swoje systemy udostępniania środków w krótkim czasie w celu poprawy aspektów związanych z ich jakością, sprawiedliwością i skutecznością z korzyścią na przykład dla ludów tubylczych, kobiet, grup o zróżnicowanej tożsamości płciowej czy też migrantów i migrantek oraz pracowników i pracownic. W mapie drogowej powinno się zatem odnieść do jeszcze jednej wady decyzji w sprawie nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG) poprzez dalsze dopracowywanie ścieżek prowadzących do zwiększenia, uproszczenia i poprawy bezpośredniego dostępu do finansowania, w tym poprzez zdecentralizowane mechanizmy finansowania i podejmowania decyzji takie jak podejścia oparte na małych grantach w celu przezwyciężenia kluczowych barier w dostępie, z którymi mierzą się inicjatywy zarządzane lokalnie i będące własnością lokalnych społeczności, wśród których można wskazać wymogi dotyczący współfinansowania, podejścia oparte na kosztach przyrostowych, wymogi dotyczące zabezpieczeń czy też zbyt uciążliwe wymogi dotyczące danych lub dokumentacji, a także poprzez wzywanie wielostronnych funduszy klimatycznych do tego, by te ścieżki przyjęły. Obejmuje to ułatwianie dostępu do finansowania udzielanego na preferencyjnych warunkach dla lokalnych podmiotów z sektora prywatnego takich jak mikro-, małe i średnie przedsiębiorstwa w krajach rozwijających się, które stanowią podstawę zrównoważonych i transformacyjnych działań dotyczących klimatu w ramach danego kraju, na przykład mających na celu wspieranie bezpieczeństwa żywnościowego poprzez finansowe włączenie przedsiębiorstw prowadzonych przez kobiety w mikrosektorze lub w sektorze nieformalnym, gdzie mają nadreprezentację.

Jednym ze sposobów, w jaki w mapie drogowej można by podkreślić znaczenie zwiększenia finansowania udzielanego na preferencyjnych warunkach, jest wyraźne poparcie innowacyjnych źródeł finansowania ze środków publicznych w krajach rozwiniętych. Daniny solidarnościowe czy też podatki pobierane zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”, na przykład podatek od szkód klimatycznych wprowadzony w krajach OECD, opodatkowanie zysków z paliw kopalnych, likwidacja dotacji dla paliw kopalnych czy też sprawiedliwe opodatkowanie majątku, odzwierciedlające nieproporcjonalnie duży wpływ osób bardzo zamożnych i międzynarodowych korporacji na klimat – wszystko to mogłoby przynieść rocznie setki miliardów, jeśli nie biliony USD w postaci nowych, dodatkowych środków przeznaczanych na działania dotyczące zmiany klimatu w duchu sprawiedliwości klimatycznej.

Czy wykorzystanie kapitału prywatnego to panaceum?

Nie ma pewności, czy priorytety podkreślone w wielu stanowiskach złożonych przez kraje rozwijające się i społeczeństwo obywatelskie zostaną uwzględnione w mapie drogowej. Biorąc pod uwagę rolę i znaczenie w procesie opracowywania mapy drogowej powołanej przez Brazylię grupy ministrów i minister finansów, sprawozdanie w sprawie mapy drogowej może w dużym stopniu odzwierciedlać przynajmniej strukturę pięciu priorytetowych obszarów zidentyfikowanych przez tę grupę oraz ich gremia doradcze, jeśli nie w ogóle znaczną część treści raportu ministrów i minister finansów. Skupi się ono przede wszystkim na sposobach mobilizowania kapitału prywatnego, podając jako kluczowe zadanie podmiotów finansujących działania dotyczące klimatu ze środków publicznych takich jak wielostronne fundusze klimatyczne i wielostronne banki rozwoju wykorzystywanie zasobów publicznych w celu ograniczania ryzyka inwestycji w sektorze prywatnym poprzez gwarancje lub struktury finansowania mieszanego w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, gdzie sektor publiczny bierze na siebie pierwsze straty, a w wypadku niepowodzenia może zostać obarczony długiem, co skutkuje jeszcze bardziej ograniczoną przestrzenią fiskalną. Naciska się coraz bardziej na takie podejścia nie tylko w obszarze łagodzenia skutków zmiany klimatu, ale też adaptacji, w tym poprzez struktury ubezpieczeń i łączenia ryzyka pomimo obaw dotyczących malejącej przystępności finansowej oraz możliwości ubezpieczenia takich schematów. Istnieją ponadto wyraźne oznaki, że oczekiwania związane z wykorzystaniem efektu dźwigni pozostają nadmierne, zwłaszcza w wypadku małych rozwijających się państw wyspiarskich i krajów najsłabiej rozwiniętych, które stają w obliczu największych przeszkód strukturalnych w dostępie do finansowania, oraz że brakuje dowodów na to, iż finansowanie mieszane może okazać się skuteczne w wypadku projektów, które nie przynoszą finansowego zwrotu z inwestycji, jak ma to miejsce w wypadku większości potrzeb w zakresie finansowania działań adaptacyjnych. Natomiast w sytuacji, kiedy finansowe zwroty z inwestycji występują, mogą prowadzić do prywatyzacji podstawowych usług czy też infrastruktury, przenosząc ostatecznie koszty na rządy lub obywateli i obywatelki w krajach rozwijających się.

Reformie wielostronnych banków rozwoju, priorytetowemu punktowi agendy przygotowanej przez Brazylię przewodniczącą G20 w 2024 r., w mapie drogowej z pewnością poświęci się więcej uwagi. Będzie to obejmować zwiększenie skali działalności tych banków poprzez wysiłki na rzecz optymalizacji ich bilansów wskutek dostosowania ram adekwatności kapitałowej, co, jak twierdzą same banki, pozwoliłoby im zwiększyć kredytowanie nawet o 400 mld USD w ciągu kolejnej dekady. W Baku wielostronne banki rozwoju obiecały też zwiększyć finansowanie udzielane krajom rozwijającym się na cele klimatyczne z 75 mld USD w 2023 r. do 120 mld USD w 2030 r., podczas gdy dodatkowe 65 mld USD zostanie zmobilizowanych w kapitale prywatnym, co stanowi znaczną część nowego zbiorowego celu ilościowego (NCQG) wynoszącego 300 mld USD rocznie do 2035 r. Ogromna większość tych środków zostanie jednak przekazana w postaci pożyczek, co jeszcze bardziej zwiększy zadłużenie, nawet jeśli będą to linie kredytowe przyznawane na wypadek sytuacji awaryjnych czy też pożyczki z klauzulą zawieszenia spłaty w wypadku katastrof klimatycznych. Podobnie jak konwersja długu na działania dotyczące klimatu te innowacje w zakresie instrumentów finansowania w najlepszym wypadku pozwalają jedynie chwilowo odetchnąć, ale nie rozwiązują problemu niezrównoważonego zadłużenia, zmuszając kraje narażone na skutki zmiany klimatu do traktowania jako priorytetu obsługi zadłużenia, a nie działań dotyczących klimatu, a także do ograniczania inwestycji w usługi publiczne takie jak system zabezpieczenia społecznego, służba zdrowia czy edukacja, które zwiększają odporność społeczności na skutki zmiany klimatu. Pilnie potrzebujemy nowego podejścia Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Banku Światowego do ram (DSF) i analiz (DSA) zrównoważonego zadłużenia nie tylko w celu ustabilizowania zadłużenia, ale też dostosowania zdolności do obsługi zadłużenia do potrzeb wynikających z praw człowieka, klimatu i zrównoważonego rozwoju.

Reformy strukturalne globalnej architektury finansowej

Okaże się dopiero, czy w ramach mapy drogowej będzie się nalegać na bardziej długookresowe reformy strukturalne globalnej architektury finansowej, które są niezbędne, aby mobilizacja 1,3 bln USD rocznie na działania dotyczące klimatu dla krajów rozwijających się do 2035 r. stała się rzeczywistością. Na przykład w odniesieniu do zadłużenia krajów rozwijających się przekonamy się, czy plan działania wykroczy poza same rekomendacje rewizji podejścia do zrównoważonego zadłużenia i obejmie także bardziej strukturalne reformy takie jak wezwania do przyjęcia konwencji ONZ w sprawie zadłużenia oraz utworzenia wielostronnego mechanizmu restrukturyzacji zadłużenia w celu wsparcia kompleksowego umarzania długu przy udziale wszystkich wierzycieli, zarówno publicznych, jak i prywatnych. Zrozumienie strukturalnej niesprawiedliwości wpisanej w obecny globalny system finansowy, który drenuje kraje rozwijające się z zasobów finansowych, według niektórych szacunków na kwotę 2 bln USD rocznie, wymuszałoby odniesienie się w sprawozdaniu opisującym mapę drogową również do kwestii oligopolu zaledwie trzech agencji ratingowych (S&P, Moody’s i Fitch), które kontrolują większość globalnych ratingów kredytowych, oraz możliwości obniżania przez nie ratingu krajów rozwijających się, również w odpowiedzi na wysiłki podejmowane na rzecz wycofania się z eksploatacji paliw kopalnych, jak miało to miejsce w wypadku Kolumbii. W ramach mapy drogowej, w której wskazano by wyraźnie niezbędne reformy strukturalne, trzeba by poprzeć proces opracowywania Ramowej konwencji ONZ w sprawie międzynarodowej współpracy podatkowej (UN Framework Convention on International Tax Cooperation, UNTC) jako przestrzeń pozwalającą na skuteczniejsze opodatkowanie podmiotów odpowiedzialnych za zanieczyszczenia oraz ograniczenie nadmiernego uchylania się od opodatkowania i unikania opodatkowania podatkiem od osób prawnych. Należałoby też zażądać reform w zakresie zarządzania i struktury własnościowej w międzynarodowych instytucjach finansowych, które już dawno powinny zostać przeprowadzone w celu zwiększenia siły i wzmocnienia głosu krajów rozwijających się na przykład w Międzynarodowym Funduszu Walutowym, w którym blokująca mniejszość USA od 2020 r. uniemożliwia dalszy przydział specjalnych praw ciągnienia (SDR) w celu wsparcia zrównoważonego rozwoju i wysiłków klimatycznych krajów rozwijających się.

Mapa drogowa „z Baku do Belém”, która ma zostać przedstawiona podczas COP30, może być czymś więcej niż tylko kolejnym sprawozdaniem na półce

Mapa drogowa „z Baku do Belém”, która ma zostać przedstawiona podczas COP30, może być czymś więcej niż tylko kolejnym sprawozdaniem na półce, jeżeli analiza identyfikująca bariery, luki i szanse w odniesieniu do skalowania wsparcia finansowego dla krajów rozwijających się w zakresie działań dotyczących klimatu do poziomu 1,3 bln USD rocznie do 2035 r. zmieni się w rekomendacje konkretnych i ukierunkowanych działań w odniesieniu do poszczególnych podmiotów i procesów, zarówno w ramach UNFCCC, jak i poza nią. Wiele z rekomendowanych działań nie będzie ani nowych, ani zaskakujących. Większość z nich jest znana i dowiedziono, że są wykonalne pod względem technicznym. Ostatecznie sukces mapy drogowej będzie zależeć od woli politycznej wszystkich państw i podmiotów, by zrealizować ją na przestrzeni kolejnej dekady w spójny sposób w ramach wielostronnych procesów i instytucji. Odpowiedzialność za te wysiłki spoczywa jednak nadal na krajach rozwiniętych oraz instytucjach i procesach, które kontrolują one jako udziałowcy lub poprzez wyznaczanie celów politycznych – muszą odegrać wiodącą rolę, kierując się ambicją i pilnością, co jest kwestią sprawiedliwości, w tym konkretnie sprawiedliwości klimatycznej.