Z historii Unii Europejskiej można wywieść pewną podstawową regułę, która napawa nadzieją – dotąd każdy kryzys owocował wyższym stopniem integracji.
Ralf Fücks
Rzeczywiście, pogłębienie wspólnoty nie odbywało się w ramach jakiegoś specjalnego planu, nawet jeśli po fakcie mogłoby się tak wydawać. Było przede wszystkim reakcją na konkretne problemy. I tak wspólna europejska waluta była skutkiem nieufności François Mitterranda i Margaret Thatcher wobec zjednoczenia Niemiec. Zastąpienie marki przez euro miało zakończyć finansowo-polityczną dominację Bundesbanku i stanowić przeciwwagę dla „niemieckiej Europy”. Wprowadzenie podejmowania decyzji kwalifikowaną większością głosów w Radzie było odpowiedzią na rozszerzenie UE. Europejski mechanizm stabilizacji i unia bankowa zostały wymuszone przez kryzys finansowy w latach 2008/2009. Szok spowodowany niedawnymi atakami terrorystycznymi w Brukseli przyczynił się do zacieśnienia współpracy służb bezpieczeństwa.
Czy obecnie przeżywamy kolejny kryzys rozwojowy Unii Europejskiej, spowodowany exodusem z Bliskiego Wschodu, zagrożeniem islamskim terrorem i różnorodnymi konfliktami w naszym sąsiedztwie? Nie brak głosów, które chcą wykorzystać aktualny kryzys do tego, by odważyć się na następny wielki krok na drodze ku jednemu europejskiemu państwu federalnemu.
Gwoli jasności – hasło „więcej Europy” odzwierciedla, co do zasady, także moje nastawienie. Jednak nawoływanie do utworzenia „Stanów Zjednoczonych Europy” brzmi obecnie dziwnie pusto. Odpowiada ono na widoczne sprzeczności tkwiące w europejskim projekcie zjednoczenia przekornym „A właśnie, że tak!”. Ten plan się jednak nie powiedzie, dopóki rozwój Europy będzie pojmowany jednowymiarowo jako postępująca centralizacja. Próba niwelowania istniejących w Europie różnic politycznych, kulturowych i gospodarczych poprzez dalsze skupianie uprawnień na górze będzie jedynie zachęcała do rewolty przeciwko „odgórnej Europie”. Napięć w UE nie da się przezwyciężyć przez woluntarystyczny „wielki skok do przodu”. Potrzeba trzeźwej konfrontacji ze sprzecznościami w integracji europejskiej i różnymi opcjami na przyszłość. Decydujące znaczenie będzie miało znalezienie produktywnego sposobu radzenia sobie z europejską wielogłosowością przy jednoczesnym nierezygnowaniu z postulatu wspólnego działania.
Nawet jeśli niebezpieczeństwo rozdźwięku w kwestii kryzysu uchodźczego wydaje się czasowo zażegnane, to unia znajduje się w stanie budzącym niepokój. Holenderski sprzeciw wobec umowy stowarzyszeniowej z Ukrainą nie jest wypadkiem przy pracy. Od wielu lat każde referendum na temat Europy przebiega tak, że głosują przeciwnicy integracji, podczas gdy większość pozostaje obojętna i ustępuje pola mniejszości. Jeśli w przyszłości Brytyjczycy wycofają się z UE, projekt europejski będzie zagrożony. Droga ku „ever closer union” jest odwracalna. Przy takim scenariuszu instytucje europejskie nadal będą istniały, jednakże zaledwie jako fasada dla renacjonalizacji polityki europejskiej.
Niebezpieczny w obecnym położeniu może okazać się splot czynników wewnętrznych i zewnętrznych, zagrażających spójności UE. Groźba powstania konfliktu w sąsiedztwie południowych granic UE narasta szybciej, niż rozwijają się nasze możliwości zarządzania kryzysem. Dotyczy to konfliktów o podłożu religijnym w krajach arabskich, jak również rosnącej nieobliczalności Turcji, zbrojenia się Iranu i niebezpieczeństwa wyniszczającej wojny rakietowej z Izraelem.
Na Wschodzie Rosja stała się rewizjonistycznym mocarstwem w podwójnym znaczeniu tego słowa – Putin rozszerza rosyjską strefę wpływów i rzuca wyzwanie demokratycznemu uniwersalizmowi. Ponownie wyniósł makiawelizm do rangi zasady politycznej. Moskwa jest dziś centrum antyliberalnej Międzynarodówki, która rozpięła swoją sieć nad całą Europą. Wciąż jeszcze nie pojmujemy tutaj, jak wielkie może to być zagrożenie. W wielu kręgach nadal przeważa strusia mentalność, skoncentrowana na unikaniu konfliktów za wszelką cenę.
Kryzys finansowy i gospodarczy w Europie tli się nadal. Dopóki kraje, w których nie minął, nie osiągną zrównoważonego ożywienia gospodarczego, prowadzącego do zmniejszenia bezrobocia i zwiększenia dochodów państwa, sytuacja pozostanie niepewna. Jednocześnie dyskusje na temat drogi wyjścia z kryzysu finansowego odcisnęły piętno na nastrojach w Europie. Odnowiły się stare fronty historyczne. Dotyczy to zwłaszcza faktycznej dominacji Niemiec, która wywołuje mieszane uczucia u naszych sąsiadów. Z jednej strony oczekują oni, że Niemcy sprostają odpowiedzialności, jaka spoczywa na środkowoeuropejskim mocarstwie, z drugiej zaś mają głęboko zakorzenione uprzedzenia wobec „niemieckiej Europy”.
Gorąco robi się zwłaszcza wtedy, gdy Republika Federalna Niemiec pozwoli sobie na wystąpienie w charakterze moralisty. Było to widoczne podczas kryzysu finansowego, gdy postawa Niemiec w wielu częściach Europy została odebrana jako brak solidarności. W sprawie kryzysu uchodźczego doszło nawet do regularnego buntu przeciwko „niemieckiemu nieoglądaniu się na innych”. W opinii rządów sąsiednich krajów czasowe otwarcie niemieckich granic było jednostronną decyzją, za którą Niemcy powinny ponosić odpowiedzialność. Zamiast podążyć za przykładem Berlina, postawiły one na daleko idącą ochronę swoich granic. Kompromis, który w końcu udało się wynegocjować UE i Turcji, formą przypomina „rozwiązanie europejskie”, przy którym upierała się Angela Merkel. W istocie swoje dążenia przeforsowały jednak państwa opowiadające się za twardą, restrykcyjną polityką wobec uchodźców i uchodźczyń.
Kryzys uchodźczy zadziałał jednocześnie jako katalizator ponownego zwrotu państw Europy w kierunku narodowej suwerenności jako ultima ratio polityki krajów europejskich. Najpierw wysforował się naprzód węgierski mocarz Viktor Orbán. Postawienie płotu na granicy i traktowanie uciekinierów i uciekinierek jak najeźdźców podważyło istotę genewskiej konwencji ds. uchodźców oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W kolejnych tygodniach jeden kraj za drugim zaczęły przechodzić na politykę obrony przed przybyszami ze Wschodu. Zamknięcie przed nimi granic było usprawiedliwiane jako akt suwerenności narodowej. I łatwo pogodzono się z tym, że przy okazji naruszono też układ z Schengen – filar integracji europejskiej.
Była to gorzka lekcja realpolitik – w razie wątpliwości obrona interesów narodowych będzie stała nad prawem europejskim i międzynarodowym. Brak skrupułów, z jakim rząd federalny odparł krytykę UNHCR wobec planu masowej deportacji uchodźców i uchodźczyń do Turcji, pokazuje, że Niemcy, rzekomy wzór do naśladowania, nie są wolne od podporządkowywania prawa politycznym rozważaniom o utylitarności.
Nietrafione okazało się też założenie, że problem znacznych różnic politycznych pomiędzy krajami członkowskimi można rozwiązać, wprowadzając system podejmowania decyzji przez Radę Europejską większością głosów. Próba rozmieszczenia uchodźców i uchodźczyń na podstawie ustalonych kwot procentowych pokazała, że to iluzja. Głębokich różnic polityczno-kulturowych wewnątrz UE nie da się zatuszować decyzjami podejmowanymi większością głosów bez naruszania spójności Europy. Dopóki szuka się rozwiązań, które będą wiążące dla wszystkich, dopóty możliwe jest wynegocjowanie kompromisu.
Alternatywą byłoby większe zróżnicowanie UE – państwa, które chciałyby iść jakąś drogą, mogłyby ze sobą współdziałać, nie narzucając tej drogi innym. Zgodnie z tym założeniem, rząd Republiki Federalnej Niemiec mógłby wraz innymi rządami utworzyć „koalicję chętnych” i zaproponować Turcji kontyngenty uchodźców i uchodźczyń znacznie wykraczające poza ustalony limit. Podobne porozumienia mogłyby być zawarte z Libanem i Jordanią.
Największym zagrożeniem dla przyszłości UE jest rosnąca popularność narodowo-populistycznych ruchów i partii. W wielu krajach „nowa prawica” uzyskuje dwadzieścia do trzydziestu procent głosów. Nawet tam, gdzie nie doszła do władzy, kształtuje dyskurs publiczny i zmienia krajobraz partyjny. Nowa prawica otwarcie nawiązuje do tradycyjnej lewicy – przedstawia siebie jako siłę broniącą „zwykłych ludzi”, obiecuje ochronę rodzimego rynku pracy przed szturmującą globalizacją i piętnuje kapitał międzynarodowy. Z częścią lewicy podziela uraz do Stanów Zjednoczonych, kwestionuje wolny handel i wzywa do powrotu do narodowej suwerenności.
Także poza polityką istnieją widoczne punkty styczne pomiędzy narodową prawicą a suwerenistyczną lewicą. Unia Europejska jawi się im jako biurokratyczne monstrum i instrument sprawowania władzy przez neoliberalną elitę. Uważają się za Europejczyków i Europejki, ale chcą „Europy narodów” i narodowego samostanowienia. Zanegowaniu NATO jako gniazda amerykańskiej hegemonii odpowiada sympatia dla Władimira Putina i jego konserwatywno-autorytarnego projektu. W rzeczy samej Moskwa jest dziś centrum sieci antyzachodnich partii, stowarzyszeń i mediów, mających ogólnoeuropejski zasięg. Idea uniwersalnych wartości jest dla nich przykrywką mocarstwowych dążeń Stanów Zjednoczonych. Jednocześnie bronią koncepcji wielobiegunowego ładu na świecie i zachowania indywidualnych przestrzeni polityczno-kulturalnych. Obawiają się islamizacji Europy, ale jak najbardziej przyznają islamowi sferę panowania, do której Zachód w ogóle nie powinien się wtrącać.
Złożone czynniki, odpowiadające za kryzys wewnętrzny Europy, mają jedną przyczynę – Europa jest dzisiaj kontynentem, który boi się przyszłości. Nigdzie nie jest aż tak powszechne przekonanie, że złote lata są już za nami. Boimy się zwłaszcza globalizacji i wolnego handlu, rewolucji cyfrowej i modyfikacji genetycznych, masowej imigracji i islamizacji, terroru i totalnej inwigilacji. Dynamika wzrostu jest niewielka, zaś bezrobocie wśród osób młodych – w wielu krajach dramatycznie wysokie. Nastroje towarzyszące przełomowi z roku 1989/90 przerodziły się we frustrację.
Wielu nie postrzega już UE jako gwaranta stabilizacji i dobrobytu, lecz jako zwolennika twardej polityki oszczędności i prymatu ekonomii, co może jedynie przysłużyć się „suwerenistom” z prawa i lewa, którzy upatrują zbawienia w wycofaniu się na własne podwórko. Przyszłość, jaką obiecują zdezorientowanym i niepewnym masom, ma polegać na powrocie do wyidealizowanej przeszłości. Nic dobitniej nie pokazuje niewiary Europy w siebie samą niż postawa pełna niechęci i odrzucenia wobec napływu uchodźców i uchodźczyń, których do ucieczki zmusiła wojna lub bieda. Najwyraźniej zarówno lwia część zwykłej ludności, jak i elity polityczne nie wierzą już w integracyjną moc demokracji i gospodarki rynkowej.
Opisaną sytuację można traktować jako zwrot w mentalności starzejących się społeczeństw, które odbierają zmiany przede wszystkim jako zagrożenie. Niechęć Europejczyków ma jednak twarde podłoże ekonomiczne. UE to co prawda największy obszar gospodarczy na świecie, ale nie można już bez wahania nazywać jej największą potęgą gospodarczą świata. By nią być, nasz kontynent potrzebowałby dynamiki i wspólnej polityki gospodarczej. Europa nie zapomniała jeszcze o kryzysie finansowym. Polityka oszczędności, jaką narzucono krajom zagrożonym bankructwem, skoncentrowana wyłącznie na ograniczaniu wydatków, pogłębiła jedynie istniejące kryzysy. Obniżył się standard życia wielu warstw społeczeństwa, bezrobocie wśród osób młodych osiągnęło zatrważający poziom. Jednocześnie recesja uniemożliwiła rozwiązanie kryzysu zadłużenia. Został on tylko chwilowo przysłonięty przez zalew pieniędzy z Europejskiego Banku Centralnego.
Chorobą, jaka drąży Europę, jest permanentny paraliż inwestycyjny. Dotyczy to zarówno badań i rozwoju, jak i innowacji technicznych. Jeśli przyjrzeć się portfolio funduszy inwestycyjnych, które wkładają swój kapitał w rewolucję cyfrową, to firmy europejskie reprezentują kategorię „pozostali”. W ciągu ostatnich 25 lat Europa straciła miliony miejsc pracy w przemyśle. Niemcy są wyjątkiem w tym względzie, ale także tutaj kluczowe gałęzie, jak np. przemysł samochodowy, czeka ogromna zmiana strukturalna. Europa ma nadal efektywne szkoły wyższe i przedsiębiorstwa, wykwalifikowaną siłę roboczą, dość dobrze rozwiniętą infrastrukturę i szeroki sektor kształcenia publicznego, ale nie sposób nie zauważyć pęknięć fundamentów.
Fatalny stan gospodarki – ze wszystkimi towarzyszącymi mu objawami, takimi jak bezrobocie, obniżenie płac realnych, szerzący się w warstwach średnich lęk przed obniżeniem stopy życiowej i niepokojący stan finansów państwa – ma wpływ także na sferę polityczną. To na takiej glebie wyrastają Le Pen i spółka. Obiecują oni rozwiązanie problemów przez wyrugowanie taniej konkurencji i zatrzymanie masowej imigracji oraz rozłożenie ochronnego parasola według starej szkoły państwa opiekuńczego. Mimo że protekcjonistyczna receptura może jedynie pogorszyć istniejące problemy, ludzie łapią się na ten lep. Na melanż uzasadnionych lęków i niejasnej złości nie wystarczy odpowiedzieć wezwaniem do sprawiedliwego podziału dóbr. Przyczyna problemu tkwi w braku perspektyw ekonomicznych mieszkańców i mieszkanek wielu części Europy. Należy prowadzić politykę, która będzie dążyła do odnowienia zaufania i spójności. Nowa kultura promująca przedsiębiorczość, ułatwiony dostęp do kapitału na ryzykowne inwestycje, odbiurokratyzowanie, modernizacja infrastruktury publicznej, rozwój kształcenia, nauki i badań oraz polityka budżetowa skoncentrowana na inwestycjach – oto droga do przezwyciężenia kryzysu w Europie.
Znacznie ważniejsza od przepychanki o podział kompetencji na płaszczyźnie narodowej i europejskiej jest kooperacja w ramach wspólnej strategii modernizacji gospodarki. W czasach zmian klimatu i zagrożenia dla biosfery przyszłościowa polityka gospodarcza nie może tracić z pola widzenia kwestii ekologii. Stoimy u progu światowej zielonej rewolucji, która zmierza do oddzielenia wzrostu gospodarczego od wzrostu zużycia zasobów naturalnych. Europa ma wszelkie warunki ku temu, żeby stanąć na czele tego ruchu. Do tego potrzebne są jej ambitne cele i projekty. Dekarbonizacja gospodarki, całkowite przestawienie systemów energetycznych na pozyskiwanie energii ze źródeł odnawialnych, przejście na system obiegu bezodpadowego, tj. całkowitego wykorzystywania odpadów, modernizacja obiektów budowlanych, rozbudowa systemu transportu publicznego, napęd elektryczny, produkty efektywnie wykorzystujące zasoby naturalne i technologie to hasła przewodnie dla wielkiego programu inwestycyjnego i innowacyjnego. To szansa na przywołanie na naszym kontynencie nastojów społecznych, które towarzyszą zwykle przełomowym momentom w historii. Chodzi o „Green New Deal” dla Europy, który przełoży program antykryzysowy amerykańskiego prezydenta Franklina D. Roosevelta z lat trzydziestych ubiegłego wieku na współczesność. Taki przyszłościowy projekt tysiąckroć bardziej spajałby Europę niż wszelkie debaty na temat nowego ładu politycznego w UE.
Jeśli chcemy ożywić ducha europejskości, potrzeba nam przyszłościowych celów, które nadadzą sens działaniom. Oprócz ożywienia historii sukcesu gospodarczego – dobrobyt dla wszystkich! – chodzi dzisiaj przede wszystkim o utrzymanie przez Europę pozycji w świecie, w którym bardzo szybko zmienia się układ sił gospodarczych i politycznych. Nie chodzi przy tym o potęgę polityczną, lecz o zachowanie „europejskiego stylu życia” – owej szczególnej mieszanki liberalnego światopoglądu, demokracji, różnorodności kulturowej, systemu zabezpieczeń społecznych i obietnicy sprawiedliwości społecznej. Ze Stanami Zjednoczonymi łączy nas więcej niż z innymi aktorami światowej sceny politycznej. Historia współczesnej demokracji jest nierozerwalnie związana z USA – od rewolucyjnych ruchów wolnościowych w XVIII w. po sojusz atlantycki przeciwko sowieckiemu autorytaryzmowi. To jest właśnie to demokratyczne DNA, stanowiące o istocie Zachodu. Europa, która szanuje swoje liberalne wartości, zawsze będzie dbać o szczególne relacje ze Stanami Zjednoczonymi.
Jednakże czasy, w których Europa mogła bezpiecznie siedzieć na ogonie Waszyngtonu, już minęły. Stany Zjednoczone jako globalna siła gwarantująca porządek mogą wkrótce wyczerpać swoje możliwości. Muszą angażować więcej zasobów w obszarze Pacyfiku, gdzie Chiny wyrastają na światową potęgę. Od UE wymaga się, żeby w zupełnie nowym wymiarze przejmowała odpowiedzialność za zapobieganie konfliktom i zarządzanie kryzysami w sąsiadujących z nią regionach. W tym celu konieczne jest prowadzenie takiej polityki wobec sąsiadów, która połączyłaby ze sobą zarówno nowoczesne, jak i klasyczne instrumenty – wzajemne powiązania gospodarcze, kooperacja w ramach społeczeństwa obywatelskiego i zacieśnienie współpracy w obszarze bezpieczeństwa nie stoją w opozycji do odstraszania i interwencji pokojowych, lecz stanowią komplementarne elementy proaktywnej polityki zewnętrznej.
Oczywiste jest to, że wyzwania, jakie stawiają przed Europą Rosja mająca neoimperialnie zapędy i Bliski Wschód z jego potencjałem użycia siły, przekraczają przeciętne możliwości poszczególnych krajów europejskich. Odnosi się to również do postawienia tamy wojującemu islamizmowi, który stanowi niebezpieczeństwo zarówno zewnętrzne, jak i wewnętrzne. Tutaj konieczność wspólnego działania łączy się z szansą uzyskania społecznego poparcia dla nowego projektu europejskiego, bo żaden obszar nie cieszy się wśród obywateli i obywatelek taką popularnością, jak wspólna europejska polityka zewnętrzna i polityka bezpieczeństwa.
Przykład ten pokazuje zarówno możliwości, jak i granice integracji. Oczekiwanie, że kraje Europy mogłyby całkowicie oddać swoją politykę zagraniczną w ręce europejskiej władzy centralnej, jest nierealne. Drażliwą sprawą jest również podejmowanie decyzji w zasadniczych kwestiach większością głosów. W odróżnieniu od historii powstania Stanów Zjednoczonych Ameryki mamy w Europie do czynienia z przekornymi narodami o własnej, bardzo różnej historii, polityce i kulturze. Tych różnic nie da się zniwelować za pomocą decyzji podejmowanej większością głosów. Tak więc demokratyczne państwo narodowe – republika – pozostanie w najbliższym czasie głównym źródłem legitymacji demokratycznej i politycznej przynależności. Europejskie procesy decyzyjne mogą stanowić uzupełnienie państw narodowych, ale nie będą w stanie ich zastąpić. Każda próba jeszcze większej centralizacji władzy politycznej w ramach europejskiej egzekutywy wzmocniłaby jedynie siły odśrodkowe w UE.
Dlatego ważne jest powiększanie obszarów dobrowolnej kooperacji i koordynacji. Odpowiednim modelem nie jest zarzucenie suwerenności narodowej na rzecz nowego europejskiego suwerena, lecz połączenie obu szczebli suwerenności. Rządy krajowe pozostałyby przy tym głównymi aktorami polityki europejskiej. W przypadku polityki zagranicznej jest to oczywiste. Sukces lub porażka zależy w tym przypadku od tego, czy rządzący w Berlinie, Paryżu, Londynie i innych stolicach europejskich potrafią się porozumieć i wypracować wspólne stanowisko. Komisja, działając jako powiernik, nie powinna być instancją nadrzędną. Parlament Europejski może odgrywać aktywną rolę, ale nie wolno mu decydować ponad głowami szefów państw i rządów zasiadającymi w Radzie Europejskiej.
Ten podwójny charakter UE jako unii państw (reprezentowanych przez rządy krajowe) i unii obywateli i obywatelek (reprezentowanych przez Parlament Europejski) komplikuje procesy decyzyjne, ale w najbliższym czasie pozostanie odpowiednią formą pogłębiania integracji europejskiej. Zmiana w jedną lub drugą stronę doprowadziłaby do zniszczenia UE.
Co robić, gdy 28 państw członkowskich nie może się porozumieć co do wspólnej polityki? Rozwiązanie tego dylematu nie leży w przekazaniu uprawnienia do podejmowania decyzji instancji nadrzędnej, lecz w większym zróżnicowaniu wewnętrznym polityki europejskiej. Redagując traktaty europejskie, wykazano się dalekowzrocznością i wskazano możliwość obrania takiego kierunku. Jak kiedyś przy wprowadzaniu euro czy znoszeniu kontroli granicznych wewnątrz UE, tak i teraz koalicje wybranych państw członkowskich mogłyby pójść o krok dalej w zakresie uwspólnotowienia pewnych obszarów polityki. Zamiast bezustannie godzić się na najmniejszy wspólny mianownik albo zmuszać do wyrażenia zgody państwa do niej niechętne, UE powinna tworzyć większą przestrzeń elastycznej współpracy. Dlaczego Niemcy i Francja nie miałyby zacząć tworzyć z innymi krajami armii europejskiej albo lepiej koordynować swojej polityki gospodarczej i finansowej? Nie skutkowałoby to podziałem na Europę centralną i peryferyjną, lecz umożliwiało tworzenie zróżnicowanej sieci o różnym stopniu zintegrowania. Wspólnymi ramami pozostałyby Europejska Konwencja Praw Człowieka, rynek wewnętrzny, wspólny trzon regulacji prawnych i instytucje (Parlament Europejski, Rada Europejska, Komisja i europejski wymiar sprawiedliwości). Tak zróżnicowana architektura zmniejszyłaby napięcie związane ze sprzecznością między pogłębianiem a rozszerzaniem wspólnoty. Zamiast pokazywać drzwi Turcji i Ukrainie, UE powinna z jednej strony dać możliwość przystąpienia do niej nowym kandydatom, a z drugiej zaproponować większą współpracę pomiędzy tymi państwami członkowskimi, które są na nią gotowe.
Historia Europy pokazuje, że jest ona kontynentem różnorodności – wielu języków, kultur, religii i podmiotów politycznych. Powinniśmy tę różnorodność postrzegać jako bogactwo, zamiast usiłować wciskać ją w gorset federacji państw europejskich. Wyzwaniem dla Europy jest szukanie form współpracy, które umożliwią tworzenie jedności przy zachowaniu różnorodności.
