Wojna Rosji przeciwko Ukrainie – nowy kształt wschodniej polityki sąsiedztwa UE

Rosyjska wojna napastnicza przeciwko Ukrainie nie tylko oznacza koniec kolektywnej architektury bezpieczeństwa w Europie, uzgodnionej po zakończeniu zimnej wojny, lecz tworzy też nową rzeczywistość dla polityki sąsiedztwa Unii Europejskiej (UE) w Europie Wschodniej. Najpóźniej od aneksji Krymu w 2014 roku i wojny w Donbasie rosyjscy przywódcy definiują UE jako przeciwnika. Moskwa wyraźnie pokazała, że nie zaakceptuje integracji byłych republik radzieckich w ramach UE i NATO oraz że jest gotowa powstrzymać ten proces na drodze militarnej. Toczona od lutego 2022 roku wojna przeciwko Ukrainie to podjęta przez Rosję próba siłowego podzielenia Europy na sfery wpływów, wpisująca się w jej imperialną politykę. Jednak wojna ta raczej przyśpieszy koniec rosyjskiej hegemonii i trwale osłabi globalną rolę Rosji. Dla UE decydujące znaczenie ma to, jak dopasuje ona swoją politykę sąsiedztwa i rozszerzenia do nowej rzeczywistości, uwzględniając przy tym wszystkich sąsiadów. Wzajemne powiązania między Partnerstwem Wschodnim w ramach europejskiej polityki sąsiedztwa a europejską polityką rozszerzenia wymagają wytyczenia nowego kierunku strategicznego i większego skupienia się na zintegrowanym bezpieczeństwie w różnych jego wymiarach.

Sekurytyzacja sąsiedztwa

Rosyjska inwazja wobec Ukrainy położyła kres wszelkiej polityce współpracy między UE a Moskwą w ramach wspólnego sąsiedztwa. Z punktu widzenia polityki bezpieczeństwa Moskwa stanowi obecnie największe zagrożenie dla państw członkowskich UE i ich wschodnich sąsiadów. Dotychczasowa polityka UE polegająca na stopniowych reformach i transformacji tych państw bez realistycznej perspektywy członkostwa została zastąpiona nową koniecznością w zakresie polityki bezpieczeństwa – bezwzględną potrzebą udzielenia Ukrainie pomocy wojskowej i finansowej, aby mogła przetrwać jako państwo, oraz ograniczenia skutków wojny w odniesieniu do państw takich jak Mołdawia i Gruzja. Ta sekurytyzacja wschodnich sąsiadów wywołuje skutki dla kwestii bezpieczeństwa infrastruktury, łączności, handlu i energetyki oraz wpływa na równowagę władzy w regionalnych strefach konfliktu. Stary model Partnerstwa Wschodniego bez perspektywy członkostwa, oparty na niekończącym się procesie rozszerzenia w odniesieniu do Bałkanów Zachodnich, wyczerpał się jeszcze przed wojną i istotnie zaszkodził wiarygodności UE. Jej bardzo biurokratyczne podejście i powolne procesy negocjacyjne toczone przez państwa członkowskie przy uwzględnieniu interesów narodowych już nie wystarczają, aby sprostać wyzwaniom w zakresie polityki bezpieczeństwa i szybko zmieniającej się rzeczywistości u wschodnich sąsiadów. Wyeksponowano wprawdzie zasadniczą zdolność UE do działania w związku z rolą, jaką odegrała ona w polityce sankcji wobec Rosji oraz doraźnego wsparcia dla Ukrainy i Mołdawii w obszarach takich jak finansowanie budżetu, energetyka i pomoc dla uchodźców. Przyszła polityka sąsiedztwa UE wymaga jednak zmian strukturalnych, aby Bruksela wytyczała w średniej i długiej perspektywie kierunki polityki prowadzącej do zwiększenia bezpieczeństwa, zrównoważonego rozwoju i przemian demokratycznych u swoich wschodnich sąsiadów.

Status kandydata i zróżnicowanie

Przyznając Ukrainie i Mołdawii w czerwcu 2022 roku status kandydata, a Gruzji – status potencjalnego kandydata, państwa członkowskie UE uznały nową rzeczywistość w stosunkach z Rosją. Podejmując taką decyzję, UE przestała akceptować rosyjskie sfery wpływów w regionie wspólnego sąsiedztwa oraz zakończyła politykę kompromisów i względów wobec Moskwy. Tym samym doszło do przesunięcia w dotychczasowym podziale na politykę sąsiedztwa i politykę rozszerzenia, a wobec wojny w Ukrainie przyjęcie nowych członków w celu stabilizacji Europy Wschodniej wydaje się nagle nie tylko możliwe, ale z perspektywy państw członkowskich UE również konieczne. Wojna w Ukrainie stworzyła sytuację, która nie tylko prowadzi do zmiany myślenia w kwestii polityki sąsiedztwa i polityki rozszerzenia, lecz wymaga też reform w samej UE w odniesieniu do decyzji podejmowanych większością głosów oraz nowego skalkulowania kosztów ewentualnych dalszych akcesji.

Można przy tym zauważyć większe zróżnicowanie w ramach tria państw stowarzyszonych – Gruzji, Mołdawii i Ukrainy – na korzyść Kijowa. Dążenie do stabilizacji Ukrainy jako państwa i społeczeństwa, jej zwycięstwa w wojnie przeciwko Rosji i integracji z UE będzie stanowić wspólny wysiłek UE i jej państw członkowskich. Większość zasobów i najwięcej uwagi będzie trzeba w kolejnych latach skierować właśnie do Kijowa. Odbudowa Ukrainy powinna przy tym ściśle wiązać się z jej akcesją. Dla Mołdawii – pomimo proeuropejskiego rządu zorientowanego na reformy – status kandydata był niespodzianką. Możliwości tego kraju w zakresie spełnienia kryteriów akcesji są ograniczone. Powinien on otrzymywać od UE trwałe wsparcie finansowe i kadrowe na rzecz postępów w procesie akcesyjnym oraz większego uniezależnienia się od Rosji w obszarze polityki energetycznej.

Jednocześnie ważne jest, aby perspektywa akcesji państw znajdujących się obecnie w trudnej sytuacji – takich jak Gruzja – pozostawała otwarta. Pozwoli to uniknąć dezorientacji wśród w większości proeuropejskiego społeczeństwa, które pomimo regresu w zakresie demokracji i praworządności pod rządami partii Gruzińskie Marzenie będzie mogło na nowo podjąć reformy na rzecz członkostwa w UE w momencie zmiany władzy. Skupienie się na Ukrainie nie powinno skutkować udzielaniem pozostałym państwom Europy Wschodniej jedynie ograniczonej uwagi, ponieważ również ich rozwój jest ściśle związany z wynikiem wojny.

Konsekwencja wymagałaby zatem zapewnienia perspektywy akcesji również Armenii, jeżeli ta by sobie tego życzyła, ponieważ pod presją Rosji kraj ten nie zawarł umowy stowarzyszeniowej z UE, a aktualny rząd na czele z premierem Nikolem Paszinianem pomimo wolnych postępów próbuje utrzymać kurs obrany na reformy i demokratyzację. Armenia zawarła z UE kompleksową i rozszerzoną umowę o partnerstwie i współpracy (CEPA), której poziom ambicji jest przynajmniej taki sam, jak w przypadku trzech umów stowarzyszeniowych, chociaż nie zawiera porozumienia o wolnym handlu. Również dla państw Bałkanów Zachodnich coraz większe znaczenie będzie miała ponowna dynamizacja procesu akcesyjnego – ożywienie Procesu Berlińskiego wspierającego współpracę z państwami Bałkanów Zachodnich to krok we właściwym kierunku. Zmiany te oznaczają dalsze zacieranie się podziału geograficznego na sąsiedztwo południowowschodnie i wschodnie, a postępy w zakresie reform i zbliżania się do standardów UE staną się zasadniczymi kryteriami dla ich przyszłych stosunków z UE. Również w odniesieniu do Bałkanów Zachodnich istnieje jednak niebezpieczeństwo poświęcania im mniejszej uwagi wskutek wsparcia udzielanego Ukrainie oraz niemożności nadrobienia przez UE w najbliższym czasie istotnej utraty wiarygodności związanej z przeciągającym się procesem akcesyjnym. Powiązania między tymi regionami w obszarze geopolityki, gospodarki i polityki bezpieczeństwa muszą znaleźć większe odzwierciedlenie w zaktualizowanej polityce sąsiedztwa i rozszerzenia.

Kompleksowa rola UE w zakresie bezpieczeństwa w regionie

Im słabsza będzie Rosja pod względem gospodarczym i militarnym, tym w mniejszym stopniu będzie w stanie zapewniać „autorytarną stabilność” na wspólnym obszarze sąsiedztwa z UE. Ma to wpływ również na zamrożone od dekad konflikty w regionie – spory o Naddniestrze, Górski Karabach, Abchazję i Osetię Południową – w które Rosja jest zaangażowana albo jako strona konfliktu, albo jako negocjator. Wojna w Ukrainie oznacza, że nie można już tak jak w przeszłości pozostawiać konfliktów takich jak spór Armenii i Azerbejdżanu o Górski Karabach po prostu w gestii Moskwy. Rosja nie jest już w tych formatach akceptowalnym partnerem negocjacyjnym ani dla partnerów zachodnich, ani dla państw będących bezpośrednimi uczestnikami konfliktów. Gdzie tylko może, blokuje lub obchodzi działania OBWE. Jednocześnie zablokowane są wielostronne formaty, w których Moskwa uczestniczy, takie jak rozmowy 5+2 na temat Naddniestrza oraz Grupa Mińska OBWE ds. Górskiego Karabachu. Rola Charles’a Michela jako przewodniczącego Rady Europejskiej w negocjacjach w sprawie porozumienia pokojowego dla Górskiego Karabachu oraz umowy granicznej między Armenią a Azerbejdżanem ma decydujące znaczenie dla zwiększenia obecności i roli UE w zakresie rozwiązywania konfliktów w regionie. Monitoring i działania służące zachowaniu pokoju również w tej części świata powinny stanowić ważny element przyszłej polityki UE. Wzmocnienie UE jako gracza działającego na rzecz utrzymania pokoju u swoich wschodnich sąsiadów wymaga większych zasobów i większego wsparcia politycznego ze strony państw członkowskich.

Zmiany w obszarze geopolityki i polityki bezpieczeństwa w krajach postradzieckich, wywołane rozpętaniem przez Rosję wojny napastniczej, będą skutkować tym, że państwa trzecie takie jak Turcja, Chiny i Iran będą zyskiwać coraz większe wpływy w regionie kosztem Moskwy i UE. Będą one próbować wyznaczać własne normy i standardy, oparte na obowiązujących u nich autorytarnych modelach sprawowania władzy; w różnych kontekstach okaże się, czy będą to robić w ramach konkurencji, czy też współpracy z Moskwą. Mogą w tym zakresie powstać nowe porządki regionalne, co będzie miało skutki dla samych tych państw, ale też dla UE. Nawet jeśli Stany Zjednoczone pod rządami prezydenta Bidena są aktywniejsze w regionie, Waszyngton nie będzie się już tam kompleksowo angażował. Dlatego też UE musi rozszerzyć swoją politykę sąsiedztwa o komponent związany z bezpieczeństwem – w połączeniu z wewnętrzną odpornością, wspieraniem praworządności oraz norm i standardów socjalnych. Dotyczy to także Ukrainy, która pomimo wojny musi dokonać postępów w realizacji reform, aby jej integracja z UE poszła naprzód. Przy aktualnych strukturach politycznych czeka ją w tym zakresie jeszcze długa droga. Ponadto inwestycje w infrastrukturę i integrację rynków energetycznych wschodnich sąsiadów UE przyczynią się do wzmocnienia bezpieczeństwa energetycznego i łączności po obu stronach oraz ograniczenia rosyjskich wpływów w tych państwach. Ważną rolę w polityce dywersyfikacji może tam przy tym odegrać w przyszłości energia odnawialna, co wymaga z kolei bardziej kompleksowych inwestycji i może zostać zrealizowane w ramach Zielonego Ładu UE.

Transformacja i geopolityka

UE dysponuje instrumentami finansowymi służącymi wsparciu reform i transformacji w państwach sąsiadujących z nią od wschodu i południa. Zachowuje swoją atrakcyjność ze względu na rynek wewnętrzny, praworządność, wysoki standard życia oraz swobodę podróżowania. Polityka w zakresie łączności, odporności i zielonej transformacji jest też atrakcyjna w kontekście zmian gospodarczych, ekologicznych i społecznych w tych państwach. Partnerstwo Wschodnie mogłoby odegrać ważną rolę w zbliżeniu do europejskich norm i standardów państw, które nie dążą obecnie do członkostwa w UE (Armenii, Azerbejdżanu), oraz w przeciwdziałaniu autorytaryzmowi przede wszystkim w Azerbejdżanie i na Białorusi. Ponadto potrzebna jest bardziej elastyczna, częściowa integracja z UE – z rynkiem wewnętrznym, z rynkiem energii, ze strefą Schengen, w obszarach takich jak cyfryzacja czy roaming. Byłoby to korzystne dla obywateli i obywatelek państw graniczących z UE od wschodu i przyśpieszyło dalszą integrację z UE.

W polityce UE wobec swoich wschodnich sąsiadów obok odporności wewnętrznej coraz większą rolę odgrywają bezpieczeństwo energetyczne i łączność. Chodzi przy tym z jednej strony o zwiększenie znaczenia centralnego korytarza między Europą a Azją, przebiegającego przez Morze Czarne, Kaukaz Południowy, Morze Kaspijskie i Azję Środkową. Z drugiej strony można by w ten sposób pozyskać nowych partnerów dostarczających ropę i gaz z pominięciem Rosji z regionu Morza Kaspijskiego. To, czy surowce z regionu Morza Kaspijskiego będą jeszcze potrzebne, będzie zależeć od tego, jak szybko państwa członkowskie UE zrealizują transformację energetyczną w kierunku odnawialnych źródeł energii. Ważne jest to, aby inwestycje w nową infrastrukturę energetyczną w regionie wiązały się też z inwestycjami w odnawialne źródła energii dla tych krajów, a nowa infrastruktura mogła być potencjalnie wykorzystywana na potrzeby zielonego wodoru. Kraje Południowego Kaukazu i Azji Środkowej mają ogromny potencjał w zakresie energii słonecznej i wiatrowej, a częściowo również wodnej. Energia odnawialna nie tylko ułatwiłaby im większe uniezależnienie się od rosyjskiej ropy i gazu, ale też umożliwiła integrację z europejskim rynkiem energii. Jednocześnie w ramach projektu UE Global Gateway należy rozłożyć akcenty inaczej niż w przypadku chińskiej inicjatywy Belt and Road Initiative, wyznaczając wyższe standardy socjalne i ekologiczne dla inwestycji infrastrukturalnych.

Zaproponowany przez Francję pomysł Europejskiej Wspólnoty Politycznej stanowiłby ramy rozszerzonego sąsiedztwa, gdzie wzmacniano by współpracę z UE w określonych obszarach politycznych. Ta „przedakcesyjna poczekalnia” stanowiłaby nową interpretację koncepcji „Wider Europe” pod nowymi auspicjami i przeciwdziałałaby dotychczasowemu zróżnicowaniu geograficznemu. Jednocześnie stworzono by strukturę dla krajów, które nie zgadzają się na rosyjską agresję, ale niekoniecznie chcą się stać częścią UE. Na znaczeniu zyskałyby przy tym współpraca i integracja strukturalna, które poza transformacją gospodarczą, reformą praworządności i dobrym zarządzaniem zostałyby uzupełnione przede wszystkim o komponent bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego. W swoim przemówieniu o Europie wygłoszonym w Pradze pod koniec sierpnia 2022 roku kanclerz Olaf Scholz postawił postulat, zgodnie z którym zmianom tym musiałyby towarzyszyć wewnętrzne reformy UE w odniesieniu do decyzji podejmowanych większością głosów.

Oprócz przyjmowania nowych członków powinno się też umożliwić wykluczanie państw członkowskich, między innymi w sytuacji, w której nie przestrzegają już one wartości i zasad UE (jak np. Węgry). Należy wzmocnić wewnętrzną spójność UE oraz jej zdolność do reform i działania, aby stała się ona istotnym graczem geopolitycznym i normatywnym w regionie. Wymaga to silnego przywództwa oraz większej odpowiedzialności państw członkowskich UE interesujących się wschodnimi sąsiadami, a przede wszystkim Niemiec jako członka o największej wadze gospodarczej. Brak ambicji UE w zakresie odnowienia polityki sąsiedztwa i rozszerzenia w obecnym szybko zmieniającym się kontekście geopolitycznym będzie prowadzić do utraty przez UE znaczenia.

Aktualizacja i zwiększenie znaczenia polityki sąsiedztwa

Przyznanie Mołdawii, Ukrainie i Gruzji statusu (potencjalnego) kandydata to mocny sygnał polityczny, ale nie stanowi ono jeszcze nowej polityki. Z jednej strony nie spowodowało żadnych większych zmian w polityce rozszerzenia, a państwa członkowskie nie wykazują wystarczających ambicji, aby odegrać większą rolę u wschodnich sąsiadów. Ponadto instytucje i szereg państw członkowskich są zainteresowane utrzymaniem Partnerstwa Wschodniego jako ram działań politycznych, zwłaszcza w odniesieniu do Armenii i Azerbejdżanu oraz potencjalnie Białorusi. Z drugiej strony w obliczu nowych wyzwań oraz szybko zmieniającej się sytuacji tworzy się w tym zakresie równolegle nowe programy polityczne na drodze bilateralnej lub poprzez uruchamiane ad hoc programy finansowania – czy to w sektorze energetycznym, czy też w ramach grupy na rzecz wsparcia Ukrainy. Przy użyciu istniejących już wcześniej instrumentów nie da się szybko reagować na pojawiające się nagle nowe wyzwania. Elastyczność ta może być, co prawda, pozytywna, biorąc pod uwagę nową rzeczywistość. Trzeba jednak pilnie zaktualizować strukturę instytucjonalną, ambicje, procedurę podejmowania decyzji oraz procesy, aby uniknąć frustracji, a tym samym niestabilności w sąsiednich państwach. Widzimy obecnie na Bałkanach Zachodnich, jak niebezpieczne jest to wahanie się i jak tę słabość UE próbują wykorzystać gracze zewnętrzni tacy jak Rosja, Chiny czy Turcja.

Rosyjska hegemonia na obszarze postradzieckim dobiega obecnie końca i będzie oznaczać dla unijnej polityki sąsiedztwa większe wyzwania niż te, które obserwowaliśmy w 1991 roku – oprócz tradycyjnej polityki wspierania transformacji i rozwoju gospodarczego będzie trzeba uwzględnić w większym zakresie kwestie strategiczne oraz konkurujące ze sobą interesy. Prowadzenie polityki wobec państw objętych Partnerstwem Wschodnim nie będzie możliwe, jeśli nie połączy się jej z polityką wobec Turcji, regionu Morza Czarnego, państw Azji Środkowej i Bałkanów Zachodnich. Integracja tych regionów z UE w obszarach takich jak energetyka, rozwój gospodarczy oraz wyznaczanie norm i standardów w ramach konkurencji z Chinami zyskuje na znaczeniu. Jednocześnie pomimo gospodarczego i militarnego osłabienia Rosja przez dłuższy czas zachowa jeszcze zdolność do zakłócania tego procesu – dyskredytowania UE oraz destabilizowania państw regionu. Właściwą odpowiedzią Unii Europejskiej na aktualne wyzwania w zakresie geopolityki i polityki bezpieczeństwa byłoby przedstawienie wiarygodnej perspektywy integracji gospodarczej, obecność w poszczególnych krajach poprzez silniejsze instytucje, wywieranie stabilizacyjnego wpływu poprzez aktywne działania na rzecz pokoju oraz wyznaczanie norm w zakresie standardów socjalnych i ekologicznych. Kluczowym zadaniem dla państw członkowskich UE pozostaje przy tym zwycięstwo Ukrainy, jej długookresowa odbudowa oraz integracja z UE. W przypadku powodzenia będzie to miało pozytywne skutki dla wszystkich krajów sąsiadujących z UE, a także dla zmian w Rosji.

Pierwotnie tekst pojawił się na stronie www.boell.de w niemieckiej wersji językowej.

Zawarte w tekście poglądy i konkluzje wyrażają opinie autora i nie muszą odzwierciedlać oficjalnego stanowiska Fundacji im. Heinricha Bölla.