Czy wspólną politykę rolną można pogodzić z rolnictwem węglowym?

Rolnictwo węglowe – czy wspólna polityka rolna już tego nie realizuje?

Wszystkie parametry gleb ulegają w Unii Europejskiej pogorszeniu. Erozja, kompakcja, spadek zawartości materii organicznej, zanieczyszczenie, utrata bioróżnorodności i zasolenie to zagrożenia, którymi trzeba się zająć. Na gruntach rolnych Unii Europejskiej skala erozji gleb jest około dwukrotnie większa niż skala procesów glebotwórczych, a około 45% gleb mineralnych ma niską lub bardzo niską zawartość węgla organicznego.

Jest to skutkiem przede wszystkim szeroko stosowanych praktyk rolnictwa intensywnego, w ramach których na problem malejącej żyzności gleb odpowiada się zwiększeniem użycia nawozów chemicznych w połączeniu z orką, co zwiększa problemy ze strukturą gleby, bioróżnorodnością i jakością wód. Jest to – przynajmniej w części – spuścizną wspólnej polityki rolnej (WPR), która przez całe dekady wspierała rolnictwo intensywne.

Istotna zmiana tych trendów przez obecną wspólną politykę rolną nie jest prawdopodobna. Ewaluacja przeprowadzona przez EEB i Birdlife wykazała, że w planach strategicznych WPR brakuje odpowiednich silnych działań, które chroniłyby i utrzymywały zdrowe gleby.

Jeśli przyjrzeć się normom dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (GAEC), okazuje się, że trzy z nich mają znaczenie dla ochrony gleby i jej jakości. GAEC 5 dotyczy zarządzania orką, GAEC 6 – pokrywy glebowej we wrażliwych okresach, a GAEC 7 – zmianowania upraw. Przewidziano jednak wiele odstępstw od tych norm, a poziom ich wdrożenia w większości państw członkowskich jest niski. Stwierdzono, że zakres stosowania GAEC 5 jest ograniczony. Wrażliwy okres, w którym GAEC 6 obowiązuje, często nie trwa wystarczająco długo. GAEC 7 pozwala z kolei na odstępstwa od zmianowania upraw na rzecz ich dywersyfikacji, a poza tym proponuje bardzo słabą definicję zmianowania upraw, zgodnie z którą ma to być „zmiana upraw co najmniej raz w roku na poziomie działek rolnych”. Ponadto w lipcu 2022 roku Komisja postanowiła pozwolić państwom członkowskim na odstępstwa od GAEC 7 w 2023 roku, aby zapewnić bezpieczeństwo żywnościowe poprzez maksymalizację produktywności. Dwadzieścia pięć państw członkowskich zdecydowało się skorzystać z tej możliwości.

Łącznie osiem państw członkowskich (CY, DE, DK, ES, HR, LT, NL, PL) włączyło działania z zakresu rolnictwa węglowego do swoich planów strategicznych WPR. Zarówno ekoschematy, jak i działania rolno-środowiskowo-klimatyczne dają możliwość finansowania praktyk na rzecz poprawy stanu gleb i zwiększenia pochłaniania dwutlenku węgla. Niestety jedynie nieznacznie wykraczają one poza normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normy GAEC). Bardzo niewiele państw członkowskich przyjęło podejście holistyczne – niezbędne, aby zapewnić długookresowe pochłanianie dwutlenku węgla, które przynosi również dodatkowe korzyści środowiskowe i poprawia ogólną jakość gleb i ich bioróżnorodność. Można jednak uznać, że niektóre z wdrożonych działań mają duży potencjał. Na przykład w Niemczech połączenie trzech ekoschematów (agroleśnictwa, zmianowania i dywersyfikacji upraw oraz ekstensywnego użytkowania trwałych użytków zielonych) może przynieść dobre wyniki w zakresie magazynowania dwutlenku węgla w glebie.

Dwa wskaźniki rezultatu są źródłem danych pozwalających ocenić konkretne cele WPR związane ze stanem gleb i pochłanianiem dwutlenku węgla [art. 6 lit. d) i e) rozporządzenia 2021/2115]. Zarówno wskaźnik rezultatu nr 14 (składowanie węgla w glebie i biomasie), jak i wskaźnik rezultatu nr 19 (poprawa stanu i ochrona gleby) oceniają udział gruntów rolnych objęty otrzymującymi wsparcie zobowiązaniami poprzez ekoschematy lub inne instrumenty. Wskazują, ile środków przeznacza się na każdy konkretny cel, ale nie dają informacji o jakości finansowanego zobowiązania. Cele te należy zatem oceniać ostrożnie. W większości przypadków im wyższa wartość celu, tym niższy poziom ambicji odnośnego działania.

Pomimo niesatysfakcjonującego obecnie poziomu ambicji WPR oferuje szereg użytecznych narzędzi pozwalających wdrażać rolnictwo węglowe poprzez normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, ekoschematy i działania rolno-środowiskowo-klimatyczne w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich [II filar WPR]. Podejście do rolnictwa węglowego oparte na dobrowolności i mechanizmach rynkowych, które umożliwiłyby proponowane przez Komisję ramy certyfikacji usuwania dwutlenku węgla, można by uznać za niebezpieczne nadużycie, biorąc pod uwagę, że w ramach WPR dostępne są narzędzia, które trzeba jedynie wdrażać w bardziej spójny sposób.

Uregulowania uzupełniające?

We wniosku Komisji rolnictwo węglowe przedstawia się jako narzędzie uzupełniające, które ma zapewnić „działania na gruntach nieobjętych WPR”. Ponadto Komisja liczy na to, że budżet WPR może „pomóc w upowszechnieniu certyfikacji dzięki uwzględnianiu inwestycji początkowych i propagowaniu odpowiednich praktyk wśród gospodarstw”. Na razie wydaje się, że rolnictwo węglowe uważa się jedynie za narzędzie drugorzędne, któremu trudno byłoby się rozwinąć bez wsparcia WPR.

Najbardziej oczywiste powiązanie, jakie można dostrzec między rolnictwem węglowym a WPR, dotyczy beneficjentów i beneficjentek. To ważne, by zauważyć, że WPR przyczyniła się do zmniejszania zasobów węgla w glebie, a rolnicy i rolniczki będący historycznie jej największymi beneficjentami i beneficjentkami znajdą się również wśród największych beneficjentów i beneficjentek rolnictwa węglowego. Badanie przeprowadzone przez francuski instytut INRA pokazuje na przykład, że we Francji „większość dodatkowego potencjału w zakresie składowania [dwutlenku węgla] dotyczy gruntów ornych, co w dużej mierze wynika z faktu, że odziedziczone zasoby są niskie”. Świadczy to o tym, że rolnictwo węglowe będzie stanowić największą szansę ekonomiczną dla rolników i rolniczek, którzy uprawiali duże obszary, obsiewając je często zbożami i zubożając gleby wskutek wieloletniego rolnictwa intensywnego.

Mimo że rolnictwo węglowe przedstawia się jako narzędzie uzupełniające WPR, nasuwają się pewne pytania dotyczące niektórych aspektów ich wzajemnego oddziaływania, a w szczególności w zakresie tzw. zasady dodatkowości.

Zasada dodatkowości – zagrożenie dla reform WPR

Zgodnie z definicją zawartą w propozycji rozporządzenia ustanawiającego unijne ramy certyfikacji usuwania dwutlenku węgla (Certification Framework on Carbon Removals) zasada dodatkowości odnosi się do wymogu, by realizacja praktyki prowadzącej do usuwania dwutlenku węgla lub ograniczenia emisji była możliwa jedynie dzięki zachęcie finansowej oraz wykraczała poza podstawowe wymogi unijne i krajowe.

Biorąc pod uwagę wymogi UE definicja ta skłania do zastanowienia nad skutkami ram certyfikacji w kontekście WPR. Na warunkowość WPR (załącznik III do rozporządzenia) składają się normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (GAEC) i wymogi podstawowe w zakresie zarządzania (SMR). Normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska są ściśle związane z płatnościami w ramach WPR. Muszą ich przestrzegać jedynie ci rolnicy i rolniczki, którzy chcą otrzymywać w ramach WPR pełne dopłaty. UE pozostawia wiele szczegółów dotyczących kształtu i wdrożenia w gestii poszczególnych państw członkowskich UE i ich regionów. Wymogi podstawowe w zakresie zarządzania łączą WPR z szerszym prawodawstwem UE w obszarze środowiska, zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt i roślin oraz dobrostanu zwierząt, a ich wdrożenie ma charakter obowiązkowy, niezależnie od tego, czy dany rolnik lub dana rolniczka otrzymuje środki w ramach WPR.

Ponadto nowe propozycje takie jak prawo o zdrowiu gleb mogą zwiększyć zakres podstawowych wymogów, które będzie trzeba brać pod uwagę. Ta nowa propozycja legislacyjna będzie miała kluczowe znaczenie dla ustanawiania nowych zasad dotyczących zapobiegania zagrożeniom dla gleb takim jak erozja, osuwiska, spadek zawartości materii organicznej, zasolenie, zanieczyszczenie i kompakcja, a także utrata bioróżnorodności.

W związku z powyższym staje się jasne, że ocena kryterium dodatkowości będzie skomplikowana i chaotyczna. Dlatego we wniosku dotyczącym rozporządzenia ounijnych ramach certyfikacji usuwania dwutlenku węgla zaproponowano zapewnienie dodatkowości przez obliczaniewyników w zakresie magazynowanego dwutlenku węgla w porównaniu ze standaryzowanym poziomem bazowym. Poziom bazowy powinien odzwierciedlać standardowe wyniki porównywalnych działań w podobnych warunkach społecznych, gospodarczych, środowiskowych i technologicznych oraz w podobnych lokalizacjach geograficznych. Za dodatkowe będzie się zatem uznawać „działanie związane z usuwaniem dwutlenku węgla, które zapewnia usuwanie ilości dwutlenku węgla przekraczających poziom bazowy”.

Jedynie w należycie uzasadnionych przypadkach spełnienie kryterium dodatkowości przez dany projekt w zakresie rolnictwa węglowego można ocenić w świetle indywidualnie określonego poziomu bazowego. W takim wypadku dodatkowość wykazuje się za pomocą „szczegółowych weryfikacji”. Podmiot certyfikujący może musieć wówczas udowodnić, że dany projekt wykracza poza podstawowe wymogi, w tym wymogi podstawowe w zakresie zarządzania (SMR), normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska transponowane do prawa krajowego oraz inne przepisy prawa krajowego.

Może się jednak okazać, że system ten będzie stanowić łatwą okazję do nadużyć. Nie wiemy, jak szybko poziom bazowy zostanie dostosowany do nowego prawa o zdrowiu gleb i poprawionych norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Rolnictwo węglowe może więc ostatecznie finansować upowszechnianie nowych przepisów.

Sposób zdefiniowania poziomów bazowych będzie mieć zatem kluczowy wpływ na korzyści ekonomiczne dla beneficjentów i beneficjentek. Należy się spodziewać dużej presji na takie opracowanie poziomów bazowych, które zwiększy korzyści ekonomiczne i możliwości kompensowania emisji dla różnych podmiotów.

Jednak nawet jeśli metodologia skupiona na poziomach bazowych okaże się precyzyjnie określać, co jest dodatkowe, a co nie, i tak nie rozwiąże to ogromnego problemu związanego z zasadą dodatkowości – jej efektu hamującego przyszłe reformy WPR.

Zasady warunkowości są zmieniane co siedem lat – z nadzieją na to, że będą one bardziej rygorystycznei sprawią, że rolnictwo będzie bardziej odporne dzięki egzekwowaniu wdrożenia praktyk agroekologicznych. Te zasady warunkowości WPR będą miały kluczowe znaczenie dla zdefiniowania poziomów bazowych. Należy więc wziąć pod uwagę, że rygorystyczne normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska będą ograniczać korzyści ekonomiczne związane z rolnictwem węglowym. Szerokie wdrożenie przez rolników i rolniczki ekoschematów i działań rolno-środowiskowo-klimatycznych również będzie miało wpływ na poziomy bazowe i ograniczy potencjał dodatkowości. Znaczny rozwój rolnictwa węglowego w Europie w oparciu o finansowanie rynkowe mógłby zatem prowadzić do bardzo skomplikowanych negocjacji przyszłych standardów warunkowości w następnym programie WPR.

Podobne skutki dla gruntów, podobne rozwiązania?

Rozporządzenie proponowane przez Komisję nie odnosi się do problemu cen i dostępności gruntów. Jest to tymczasem kluczowy temat. Badania empiryczne pokazują, że subwencje na rolnictwo – wypłacane przede wszystkim przez płatności bezpośrednie w ramach WPR – podlegają częściowej kapitalizacji w cenach gruntów i czynszach dzierżawnych. Wykazano też, że olbrzymi posiadacze i posiadaczki ziemscy pobierali istotne kwoty w ramach subwencji^[1]. WPR była kluczową przyczyną wzrostu wielkości gospodarstw oraz zanikania gospodarstw rodzinnych małej i średniej wielkości w Europie. Rolnictwo węglowe będzie mieć z pewnością podobny skutek.

Z problemem tym musiała się zmierzyć Australia. Tamtejszy program w zakresie rolnictwa węglowego, uruchomiony w 2011 roku, spowodował gorączkowe wykupowanie ziemi przez inwestorów. Rząd musiał przyjąć przepisy, które pozwalają na wetowanie programów w zakresie rolnictwa węglowego odnoszących się do obszarów o wielkości przekraczającej 15 ha, aby powstrzymać w ten sposób spółki finansowe przed skupowaniem ziemi i przekształcaniem jej na plantacje drzew w celu uzyskania kredytów węglowych.

Wprowadzenie górnego limitu przychodów z rolnictwa węglowego rzeczywiście może się okazać niezbędnym narzędziem pozwalającym ograniczyć spekulacje w handlu ziemią. Limit można by wprowadzić w odniesieniu do przychodów (zgodnie z propozycją zawartą w WPR, która nie ma jednak charakteru obligatoryjnego) lub wielkości obszaru objętego danym projektem.

Inne narzędzia WPR również można przełożyć na rolnictwo węglowe. Powinno się także wprowadzić jasne definicje odnoszące się do tego, kto może korzystać z przychodów w zakresie rolnictwa węglowego. Beneficjentami lub beneficjentkami powinni być czynni rolnicy i rolniczki, a definicja nie powinna wykluczać małych gospodarstw. Ponadto kluczowe znaczenie miałoby też stworzenie listy beneficjentów i beneficjentek, którzy byliby wykluczeni z otrzymywania takich przychodów.

Wnioski

WPR i propozycje dotyczące rolnictwa węglowego są ze sobą w wielu aspektach powiązane. Jak omówiono powyżej, uruchomienie programów w ramach projektów w zakresie rolnictwa węglowego nadal jest często uzależnione od WPR. Rolnicy i rolniczki, którzy najwięcej zarobili w ramach WPR, to często ci, którzy najprawdopodobniej najbardziej skorzystają z rolnictwa węglowego. Oczekuje się, że rolnictwo węglowe będzie mieć ten sam skutek dla dostępności gruntów, co WPR. Im silniejsze będzie się stawać rolnictwo węglowe, tym słabsza może się stawać WPR.

Pozwolenie na to, by rolnictwo węglowe rozwinęło się w UE bez dobrych uregulowań byłoby kolejnym krokiem „w głąb” systemu, który się wyczerpał – krokiem zamykającym rolników i społeczeństwo w ślepym zaułku.

A gdyby ramy dla rolnictwa węglowego wyznaczała WPR? Jak pokazano powyżej, częściowo już tak jest. Praktyki w zakresie rolnictwa węglowego są już promowane w ramach WPR poprzez normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, ekoschematy i działania i rolno-środowiskowo-klimatyczne. Jednak ich budżet, kształt i poziom ambicji nie dają pozytywnych perspektyw.

Uważamy jednak, że możliwa jest inna WPR (zob. nasz artykuł na ten temat), w ramach której pieniądze publiczne wykorzystuje się dla dobra publicznego. Aby była na to szansa, musimy z dużą ostrożnością podchodzić do sposobu, w jaki inwestujemy w rolnictwo węglowe.

Alternatywnie prywatne rolnictwo węglowe – jeśli w ogóle zostałoby wprowadzone – mogłoby być zarządzane przez władze lokalne, na określonych obszarach regionalnych (zob. artykuł na ten temat), ze ścisłymi ramami. Rolnictwu węglowemu powinno się nadać ramy, które pozytywnie wpłyną na lokalną dynamikę transformacji w kierunku agroekologii. W tym celu Komisja powinna wyznaczyć obszary testowe, aby ocenić, jak takie podejście działałoby w praktyce i czy mogłoby skutecznie zminimalizować ryzyka związane z rolnictwem węglowym. Wiemy, że gmina Plessé [we Francji] jest już zainteresowana i przedłożyła propozycję. Inne gminy prawdopodobnie podążą za jej przykładem.

W każdym razie nie powinniśmy pośpiesznie wprowadzać wersji rolnictwa węglowego opartego na dobrowolnych rynkach emisji dwutlenku węgla (Voluntary Carbon Markets – VCM), jak przewiduje to proponowane rozporządzenie ustanawiające unijne ramy certyfikacji usuwania dwutlenku węgla. Umożliwienie kompensowania emisji gazów cieplarnianych na dobrowolnych rynkach dwutlenku węgla prawdopodobnie doprowadzi do pozornych działań klimatycznych i opóźni niezbędne redukcje emisji. Przyniesie zachęty dla podmiotów gospodarczych i organów władz publicznych, by polegać na kompensacjach opartych na usuwaniu dwutlenku węgla, pozwalając im na wprowadzające w błąd twierdzenia na temat swojego wpływu na klimat, podczas gdy w rzeczywistości emisje nie będą maleć. Może to skutkować istotną luką, dzięki której podmioty zanieczyszczające środowisko będą mogły unikać redukcji emisji, co ostatecznie obróci się przeciwko naszemu rolnictwu i negatywnie wpłynie również na ogólną bioróżnorodność. W szóstym sprawozdaniu oceniającym Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu (IPCC) podkreślono, że usuwanie dwutlenku węgla nie może zastąpić potrzeby istotnych redukcji emisji, w tym zajęcia się emisjami, których źródłem jest rolnictwo przemysłowe. To redukcje są głównym priorytetem i tak powinno pozostać.

Inną opcją byłby rozwój rolnictwa węglowego jedynie poprzez WPR i nowy fundusz na rzecz odbudowy zasobów przyrodniczych dla projektów dotyczących gruntów niebędących gruntami rolnymi lub pełnowymiarowej odbudowy ekosystemu na gruntach rolnych. Oznaczałoby to dalsze reformowanie WPR, aby w większym stopniu nakierować ją na „wydawanie pieniędzy publicznych dla dobra publicznego” i oprzeć ją na rezultatach.

--
Tekst został przygotowany przez Arc2020 we współpracy z biurem Fundacji im. Heinricha Bölla w Brukseli i opublikowany pierwotnie w języku angielskim na stronie Arc2020.

^[1] Cash Investigation – FranceTvInfo – Agriculture: où sont passés les milliards de l’Europe?

Zawarte w tekście poglądy i konkluzje wyrażają opinie autora i nie muszą odzwierciedlać oficjalnego stanowiska Fundacji im. Heinricha Bölla.