Unijna strategia „Od pola do stołu” ostała opracowana, by „przyspieszyć przejście na sprawiedliwy, zdrowy i przyjazny dla środowiska system żywnościowy”. Określono w niej szereg celów, które mają zostać osiągnięte do 2030 r. przez wprowadzenie nowych lub zmianę obowiązujących aktów prawnych oraz dzięki inicjatywom o charakterze nielegislacyjnym. Obecna Komisja Europejska zbliża się do końca swojej kadencji. W niniejszym artykule zaproponowano, w jaki sposób następna Komisja w latach 2024-2029, powinna realizować cele strategii „Od pola do stołu”, zwłaszcza że UE obecnie wstrzymuje wdrażanie wielu jej aspektów w związku z niedawnymi protestami rolników.
Pilna agenda
Cele strategii „Od pola do stołu” pozostają tak samo aktualne jak pięć lat temu. Kluczowym wyzwaniem jest przejście do systemu, który jest w stanie zapewnić bezpieczeństwo żywnościowe, jednocześnie nie przekraczając granic planetarnych. Jest to cel o dłuższym horyzoncie czasowym niż rok 2030, mimo to do końca dekady Europa będzie musiała poczynić znaczne postępy w tym kierunku, między innymi zapewnić odpowiednie ramy polityczne.
Kluczowym obszarem działań będzie walka ze zmianami klimatu, w której istotną rolę odgrywa system żywnościowy. W 2020 r. udział sektora rolno-spożywczego w całkowitych emisjach w Europie wynosił 32%. Na początku następnej kadencji Komisji UE będzie musiała uzgodnić cele redukcji emisji do 2040 r. Osiągnięcie zerowych emisji netto do 2050 r. będzie wymagało szacunkowej redukcji emisji z rolnictwa o 40-60% do 2040 r. Będzie to możliwe tylko przez zwiększenie ambicji w zakresie działań na rzecz klimatu w tym sektorze; w sprawozdaniu UE w sprawie postępów w dziedzinie klimatu z 2023 r. przewiduje się, że emisje z rolnictwa zmniejszą się o 1% przy obecnych działaniach i o 5% (w porównaniu z poziomami z 2005 r.) przy zastosowaniu dodatkowych instrumentów do 2030 r. Priorytetem będzie zatem przyspieszenie redukcji emisji w sektorze i znalezienie właściwej kombinacji polityk, która zapewni, że równolegle UE będzie odpowiadać na inne wyzwania w zakresie zrównoważonego rozwoju, takie jak utrata różnorodności biologicznej, zanieczyszczenie azotem i zubożenie gleby.
Przeciwdziałanie zmianom klimatu i adaptacja do nich będą miały kluczowe znaczenie dla odporności systemów żywnościowych, zwłaszcza dla produkcji rolnej. Zmiany klimatu już teraz wywierają poważny wpływ na Europę i wydajność produkcji rolnej. W Hiszpanii, będącej największym na świecie producentem oliwy z oliwek, po najgorętszym lecie w Europie produkcja spadła do około 620 000 ton w 2023 r. w porównaniu do średniej z pięciu lat wynoszącej około 1,3 miliona ton metrycznych w 2022 r.. Straty gospodarcze w państwach członkowskich UE, przypisywane ekstremalnym warunkom pogodowym, rosną: szacuje się, że w latach 2021 i 2022 poniesiono straty w wysokości odpowiednio 59,4 i 52,3 mld euro. Szacuje się, że straty w rolnictwie stanowią ponad 50% całkowitych strat spowodowanych suszą w Europie, z najwyższym udziałem sektora w regionie śródziemnomorskim (60%) a najniższym w regionie borealnym (39%). Na przykład w Niemczech badania oszacowały roczne straty przychodów z rolnictwa spowodowane suszą, tylko w przypadku pszenicy ozimej, na ponad 23 mln euro, w latach 1995-2019. Skutki te, podobne na całym świecie, zagrażają stabilności w wielu regionach i zwiększają prawdopodobieństwo konfliktów oraz migracji związanych z klęskami żywiołowymi. Postęp w kierunku zrównoważonych i odpornych systemów żywnościowych jest zatem również rozsądną polityką gospodarczą oraz polityką bezpieczeństwa.
Brak postępu politycznego
Od czasu ogłoszenia Zielonego Ładu przez obecną Komisję Europejską poczyniono pewne ograniczone postępy w zakresie prawodawstwa dotyczącego sektora rolno-spożywczego. Powstało na przykład porozumienie w sprawie przepisów, dotyczących przeciwdziałania wylesianiu w łańcuchach dostaw lub zwiększonych celów i certyfikacji w zakresie pochłaniania dwutlenku węgla w sektorach użytkowania gruntów. Uzgodniono również, lub negocjuje się, szereg dokumentów politycznych, które znacznie poprawiłyby dane gromadzone w celu oceny zrównoważonego rozwoju rolnictwa i systemów żywnościowych w UE, w tym praktyk rolniczych i stanu gleby. Jednak kluczowe przepisy, takie jak rozporządzenie mające na celu ograniczenie stosowania pestycydów, zostały wycofane.
Co więcej, podczas obecnej kadencji Komisji Europejskiej najważniejsze działania i dokumenty polityczne w ramach strategii „Od pola do stołu” były najmocniej kontestowane. Nie poczyniono wystarczających postępów w zakresie prawodawstwa niezbędnego do obniżenia emisji z rolnictwa w UE, ograniczenia stosowania pestycydów i nawozów oraz odbudowy zasobów przyrodniczych na gruntach rolnych do 2030 r. Sprzeciw wynikał w dużej mierze z obaw o wpływ tych działań na bezpieczeństwo żywnościowe. Niedawne protesty rolników w całej Europie uwidoczniły także opór wielu grup rolniczych wobec regulacji środowiskowych lub ograniczenia obecnych korzyści, takich jak ulgi podatkowe na olej napędowy do maszyn rolniczych. Podczas gdy naukowcy i naukowczynie jasno stwierdzają, że podstawą długoterminowej produkcji żywności jest zrównoważone wykorzystanie zasobów naturalnych i zdrowe agroekosystemy, krótkoterminowa niepewność i potencjalne straty w plonach są skutecznie wykorzystywane jako argumenty za utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Brak wyraźniej, długoterminowej strategii dla rolników i innych uczestników łańcucha rolno-spożywczego może również stanowić barierę dla transformacji, podobnie jak ryzyko finansowe związanym z przejściem z jednego systemu rolnictwa na inny. Krótkoterminowe działania, takie jak obecne złagodzenie wymogów środowiskowych Wspólnej Polityki Rolnej UE (WPR), nie są rozwiązaniem i mogą przynieść efekt przeciwny do zamierzonego. Z drugiej strony „Strategiczny dialog na temat przyszłości rolnictwa” zapowiadany przez przewodniczącą Von der Leyen, może być okazją do wypracowania lepszego konsensusu między zainteresowanymi stronami i decydentami politycznymi w sprawie koniecznej ścieżki transformacji, która połączy potrzeby ochrony klimatu i bardziej zrównoważonych modeli biznesowych.
Droga do 2030 r.
Biorąc pod uwagę względny brak postępów w realizacji celów „Od pola do stołu”, następna Komisja Europejska powinna uznać transformację systemu rolno- żywnościowego za priorytet strategiczny na pozostałą część dekady. Jej zadaniem będzie zapewnienie właściwych rozwiązań politycznych, które zapewnią odpowiednie zachęty do: redukcji emisji, zwiększenia pochłaniania dwutlenku węgla i adaptacji / budowania odporności na ekstremalne warunki pogodowe, przeciwdziałania utracie różnorodności biologicznej i walki z nadmiernym wykorzystaniem zasobów naturalnych, takich jak woda i gleba, przy jednoczesnym wspieraniu produktywności i odporności. Działania mające na celu ograniczenie emisji z rolnictwa w ramach celów UE na 2040 r. będą pierwszym istotnym krokiem w tym kierunku. Rzeczywiście, UE jest jedną ze 159 stron, które podpisały deklarację w sprawie zrównoważonego rolnictwa na COP28, zobowiązując się do włączenia żywności do swoich zaktualizowanych planów klimatycznych do 2025 r. oraz do „rewizji i reorientacji polityk i wsparcia publicznego”.
Z tej perspektywy korzystny jest termin podejmowania decyzji w kolejnym cyklu budżetowym UE. W połowie 2025 r. Komisja będzie musiała przedstawić wniosek w sprawie budżetu UE, a wkrótce potem w sprawie WPR. Jest to doskonała okazja do bezpośredniego powiązania finansowania WPR z celami uzgodnionymi dla sektora w zakresie łagodzenia zmiany klimatu, ale także do wykorzystania funduszy WPR do wspierania rolników w realizacji priorytetów zrównoważonego rozwoju, w tym ochrony różnorodności biologicznej.
Jak niedawno przedstawiono w opracowaniu Instytutu Europejskiej Polityki Ochrony Środowiska (IEEP) i kilku innych europejskich ośrodków analitycznych, w dłuższej perspektywie WPR musi przejść na model wsparcia, który zapewni rolnikom, rolniczkom i osobom zarządzającym gruntami pewne źródło dochodu za dostarczanie dóbr publicznych, takich jak ochrona przyrody i pochłanianie dwutlenku węgla. W krótszej perspektywie czasowej, obejmującej co najmniej kolejny cykl budżetowy UE w latach 2028-2034, potrzebne jest znaczące wsparcie dla sprawiedliwej transformacji rolnictwa, wspomagające dywersyfikację sektora oraz zmniejszające ryzyko przejścia na zrównoważone modele rolnictwa, takie jak rolnictwo regeneratywne. Wprowadzenie mechanizmu rynkowego, takiego jak system handlu uprawnieniami do emisji (ETS), dla sektora rolno-spożywczego mogłoby być jednym ze źródeł dodatkowych dochodów, oprócz WPR, zapewniających rolnikom wsparcie w transformacji, podobnie jak w przypadku Społecznego Funduszu Klimatycznego, który towarzyszy systemowi handlu ETS dla transportu drogowego.
Działaniom po stronie produkcji będzie musiał towarzyszyć uzupełniający program dotyczący konsumpcji. Kwestia ta jest zwykle trudna do podjęcia, a wiele istotnych polityk leży w kompetencjach krajowych, a nie unijnych. Niemniej jednak istnieją pewne postępy, na przykład UE negocjuje obecnie przepisy, mające na celu zmniejszenie o połowę marnotrawstwa żywności do 2030 r. Prawo o zrównoważonym systemie żywnościowym (Sustainable Food System Law), które pierwotnie miało zostać opublikowane w 2023 r., zapewniłoby ważne ramy prawne dla kierunku rozwoju całego systemu żywnościowego, w tym dla bardzo potrzebnej promocji zrównoważonej diety i działań, takich jak zamówienia publiczne i etykietowanie produktów. Mogłoby to również zapewnić powiązanie z polityką żywnościową na szczeblu państw członkowskich, aby zwiększyć komplementarność działań na szczeblu krajowym i unijnym.
Podsumowanie przyszłych zadań w perspektywie połowy i końca 2020 r.
Transformacja europejskich systemów rolno-żywnościowych, podobnie jak sektora energetycznego i innych sektorów, jest gigantycznym i kosztownym zadaniem. Koszty jego zaniechania są jednak znacznie wyższe. Potrzeba podjęcia działań jest znana od dziesięcioleci, a niszczycielskie skutki bezczynności są już odczuwalne przez rolników i rolniczki. Zamiast krótkoterminowych środków, które zwiększają niepewność co do przyszłości sektora rolno-spożywczego i zagrażają jego odporności, decydenci UE muszą przedstawić jasny program polityczny, który wspiera zieloną i sprawiedliwą transformację, dostosowaną do gospodarczych i społecznych potrzeb obszarów wiejskich. Znaczne wsparcie publiczne, które już trafia do sektora rolnego za pośrednictwem WPR i funduszy krajowych, daje możliwość inwestowania już teraz, aby uniknąć przyszłych kosztów, których nie będziemy w stanie spłacić, czy to w postaci załamania klimatu, utraty dostaw żywności, czy chorób dietozależnych.
Tekst pochodzi z dossier The road to the 2024 European Parliament elections przygotowanego przez biuro Fundacji im. Heinricha Bölla w Brukseli.
Zawarte w tekście poglądy i konkluzje wyrażają opinie autorki i nie muszą odzwierciedlać oficjalnego stanowiska Fundacji im. Heinricha Bölla.